¿Cómo asegurar que lo acordado en La Habana se pueda implementar? Congreso Visible le cuenta cuál es la apuesta del Gobierno que ya aprobó el Congreso.
Por: Santiago Virgüez Ruiz*. Este artículo hace parte de un Especial – Las notas del semestre: logros y pendientes del Congreso.
A la par que el Gobierno y las Farc han avanzado en la agenda de conversaciones y están próximos a firmar un Acuerdo Final para la terminación del conflicto, el Congreso de la República ha hecho su parte aprobando una serie de herramientas jurídicas necesarias para la refrendación e implementación de lo pactado en La Habana. Tanto el proyecto de ley estatutaria conocido como el plebiscito para la paz como el marco normativo a la implementación de los acuerdos, ya cursaron su trámite en el parlamento y están listos para entrar en vigencia.
Congreso Visible le muestra en qué consiste el trámite legislativo especial aprobado por los congresistas en el ‘Acto Legislativo para la Paz, para discutir los proyectos de ley y acto legislativo relativos al cumplimiento de cada uno de los puntos acordados, así como una serie de datos que le permitirán tener un panorama general del escenario que le espera a Gobierno y Congreso si el Acuerdo Final es refrendado.
Es el conjunto de reglas de juego para la implementación del Acuerdo Final. Establece un trámite ágil de las iniciativas, reduciendo el número de debates que se requieren normalmente: para los proyectos de ley (de cuatro a tres debates) y los proyectos de acto legislativo (de ocho a cuatro debates). El Gobierno nacional será el autor exclusivo de todas las propuestas; las modificaciones que propongan los congresistas requerirán su aval. Cuando termine su trámite, los proyectos pasarán a control de la Corte Constitucional de forma automática.
Los congresistas que defienden este mecanismo argumentan que el trámite abreviado garantizará una implementación efectiva de los acuerdos, como ha sucedido en otros países que han vivido transiciones del conflicto a la paz, como Bosnia, El Salvador e Irlanda del Norte. Por su parte, el Centro Democrático sostiene que este procedimiento legislativo especial anula al Congreso, elegido por los ciudadanos. El debate sigue abierto.
El ‘Acto Legislativo para la Paz’, que incluye el procedimiento legislativo especial, contempla a su vez la concesión de facultades extraordinarias al Presidente, para que este pueda expedir decretos con fuerza de ley que busquen el cumplimiento de los acuerdos. Parece obvia la idea de que el Presidente intentará expedir todas las normas necesarias a través de decretos con fuerza de ley, dado que se evitaría los costos que supone la discusión parlamentaria. Sin embargo, algunos proyectos ya sea por expreso mandato constitucional – leyes orgánicas, leyes estatutarias, reformas constitucionales, códigos o impuestos –, o por importancia política e impacto regional – por ejemplo, políticas de desarrollo rural integral y manejo de cultivos ilícitos – tendrán que hacer necesariamente su trámite por el Congreso.
Es imposible predecir cuál será el futuro de estas iniciativas, más aún cuando ni siquiera es posible saber cuáles y cuántos proyectos radicará el Gobierno. No obstante, una mirada a las estadísticas de éxito legislativo de las iniciativas gubernamentales que se han presentado en los últimos años puede ser un indicador útil para imaginárselo.
Como puede verse, el porcentaje de iniciativas gubernamentales sancionadas como ley suele ser mayor que el de las iniciativas legislativas, lo que demuestra que al Presidente y sus ministros les suele ir bien en el parlamento. En el primer año del Congreso 2014-2018, diez proyectos radicados durante ese periodo, todos de iniciativa gubernamental, fueron sancionados como ley. Hay que advertir que el éxito legislativo del Ejecutivo no es propio del gobierno Santos, sino que se puede encontrar en periodos anteriores. Por ejemplo, en el periodo 2006-2010 durante el segundo mandato de Álvaro Uribe, casi la mitad (42,5%) de los proyectos radicados por el Ejecutivo se convirtieron en leyes o en actos legislativos.
Un factor que explica el éxito de los proyectos de ley del Gobierno es la correlación de fuerzas políticas dentro del mismo Congreso, así como también los poderes que tiene el Ejecutivo para influir en la agenda (en el procedimiento legislativo especial, todas las iniciativas tendrán trámite preferencial, se ubicarán en el primer punto del orden del día). Cuando se tiene una coalición de gobierno con mayorías suficientes para aprobar leyes, el camino es más fácil. Sin embargo, la oposición política puede contar con el número suficiente de parlamentarios – teniendo en cuenta posibles alianzas políticas con fuerzas independientes – para lograr una capacidad de veto sobre las iniciativas legislativas que requerirán de mayorías absolutas (la mitad más uno de los integrantes), como pasará con las reformas constitucionales, o calificadas (dos tercios de los votos de los asistentes o de los miembros).
A continuación, se muestra la correlación de fuerzas al interior de las comisiones constitucionales homólogas de Cámara y Senado, que sesionarán de manera conjunta, en donde se surtirán los primeros dos debates del Procedimiento Legislativo Especial:
En términos generales, el Gobierno actual cuenta tanto con una correlación de fuerzas favorable – en el papel, por lo menos – como con un récord más o menos exitoso en cuanto a iniciativas de su autoría sancionadas como ley (ver: Santos II: coaliciones y oposición). No obstante, algunos aspectos del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz hacen pensar que las tensiones entre congresistas – incluso de coalición – y Gobierno nacional serán inevitables. En primer lugar, el hecho de que la iniciativa legislativa esté reservada en cabeza del Gobierno puede llegar a generar conflicto entre las dos ramas. Aunque fue el mismo Congreso el que aprobó las reglas del procedimiento legislativo especial – entre éstas la reserva mencionada–, es posible que a medida que avance la discusión, los congresistas encuentren que su capacidad propositiva es muy limitada.. Algo que no se puede olvidar, es que a lo largo de más de tres años de negociaciones entre el Gobierno y las FARC, sectores del Congreso han puesto sobre la mesa sus propias propuestas relacionadas con puntos de la agenda. Senadores y representantes de diversos partidos han promovido diversas iniciativas, algunas, incluso, en contravía de los acuerdos de La Habana (ver: proyecto de reforma a la Ley de Víctimas y Restitución de Tierras). En segundo lugar, además de la imposibilidad de radicar proyectos que desarrollen el Acuerdo Final, los congresistas se verán limitados en su pretensión de hacer modificaciones. Sus proposiciones requerirán del aval del Gobierno. Esta es una de las restricciones más estrictas que contempla el trámite legislativo especial que seguramente generará tensiones entre Legislativo y Ejecutivo, e incluso podría jugar en contra del mismo Gobierno. Esta limitación puede llevar a los representantes y senadores a la decisión de improbar los proyectos, como una forma de incidir en el resultado. Se requerirá un delicado equilibrio de intereses entre ambas ramas, en el que posiblemente saldrán perdiendo las fuerzas políticas de oposición – PDA y Centro Democrático – en la medida en que no logren conformar alianzas que le permitan ejercer veto sobre ciertas iniciativas.
El procedimiento legislativo de los proyectos que buscan implementar el Acuerdo General y las variables políticas que lo rodean son suficientemente complejas. Pero, como lo ha mostrado la historia reciente, los temas más sensibles han sido resueltos en el foro constitucional. La Corte Constitucional ha ganado gran atención dado que es el último lugar al que llegan las discusiones normativas, más aún cuando las reglas del Procedimiento Legislativo Especial para la Paz aprobado en el Congreso contemplan la necesidad de un control de constitucionalidad automático sobre el procedimiento (forma) y contenido (fondo) de los proyectos de ley – solamente vicios de procedimiento en el caso de reformas constitucionales – que se presenten en desarrollo de los acuerdos de La Habana. Frente a la constitucionalidad del mismo acto que contiene este Procedimiento Legislativo Especial, la profesora de la Facultad de Derecho de la Universidad de los Andes, Andrea Celemín, pronostica un escenario positivo para esta reforma: De hecho, uno de los lugares comunes en la opinión pública es que la Corte Constitucional suele improbar – gran parte de las iniciativas legislativas aprobadas por el Congreso, por su inconsistencia con los mandatos constitucionales. Esto se debe en parte a que los casos más mediáticos suelen corresponder a esta idea. Sin embargo, el análisis llevado a cabo por la profesora Celemín muestra que contrario a la concepción común, la Corte Constitucional suele ser laxa al momento de valorar los vicios de procedimiento y de contenido en que pudieron haber incurrido los congresistas durante el trámite de las iniciativas legislativas – incluido los textos resultantes.
Tomado de Celemín, A. (2015)
Como lo muestra la gráfica, de la totalidad de casos de constitucionalidad conocidos por la Corte desde 1992 hasta el año 2015, el 71% corresponde a decisiones de exequibilidad – casos en donde las normas bajo revisión eran concordantes con la Constitución Política – mientras que tan solo en un 15% de los casos la Corte tumbó las normas por inconstitucionales – tan solo un 3% por vicios de contenido frente a un 12% de vicios de procedimiento. Lo anterior confirma la idea de que la Corte Constitucional suele dejar en pie la mayoría de las normas expedidas por el Congreso de la República. Si bien, de nuevo, es imposible predecir las decisiones de este alta corte con respecto a la legislación que desarrolle los acuerdos de La Habana, estas estadísticas pueden servir como indicador del control que puede llegar a ejercer este órgano judicial.
*Abogado y Politólogo de la Universidad de los Andes. Estudiante de la Maestría en Derecho (opción en investigación) de la misma universidad. Actualmente se desempeña como investigador del programa Congreso Visible del Departamento de Ciencia Política.
