Por: María Isabel Niño C, investigadora de Congreso Visible y Carlos Velásquez, voluntario del programa.

La participación de los congresistas en la política nacional suele estar enfocada en lo que acontece en el Capitolio o en sus regiones de influencia. Presentar y discutir leyes y hacer control político son las formas tradicionales de incidencia de los congresistas en la legislación del país. Sin embargo, cada vez es más frecuente encontrar en los medios de comunicación noticias de congresistas que anuncian demandas ante la Corte Constitucional, así como notas que reportan los resultados favorables de algunas de sus pretensiones.

El uso estratégico que hacen los congresistas de la Corte refleja que su participación no se limita a lo que pasa en el Congreso de la República. La Corte Constitucional, cada vez más, es otro espacio de discusión política donde participan no solo la sociedad civil, sino también los parlamentarios con el objetivo de ampliar sus escenarios de incidencia en la legislación del país.

Con el ánimo de entender cómo es la relación entre las ramas del poder público, en este artículo hacemos un recuento sobre los congresistas o partidos políticos que se dirigen a la Corte Constitucional para presentar demandas, y los objetivos que motivan dichas acciones. El análisis lo hacemos a partir de cuatro leyes que fueron demandas por algunos congresistas: 1) Plan Nacional de Desarrollo de 2014-2018; 2) la Reforma Tributaria de 2014; 3) la Ley 1719 de 2014 que garantiza justicia a víctimas de violencia sexual en el conflicto armado; y 4) la reglamentación de 2011 del Sistema General de Regalías.

¿Quiénes demandan ante la Corte Constitucional?

Congresistas del Polo Democrático demandan con regularidad leyes ante la Corte Constitucional, y también con cierta frecuencia, logran que sus argumentos sean aceptados en este foro de discusión (ver recuadro). El último caso exitoso fue la demanda presentada por los congresistas de este partido Alberto Castilla Salazar, Iván Cepeda Castro, Víctor Javier Correa Vélez, Alirio Uribe, Senén Niño Avendaño, German Navas Talero, Jorge Enrique Robledo y Alexander López Maya, cuyo expediente se acumuló con otra demanda presentada por Navas Talero y Angélica Lozano Correa de Alianza Verde. Este proceso culminó con la declaración de inexequibilidad de incisos del artículo 173 del Plan Nacional de Desarrollo. Esos apartes permitían la explotación minera en los páramos que, a juicio de estos congresistas, representaba un grave atentado contra los recursos naturales, especialmente contra el derecho fundamental al agua. Esta victoria marca una tendencia de regularidad y efectividad del Polo en el uso de este foro constitucional; sin embargo se trata de un recurso político importante para grupos minoritarios y opositores que no es exclusivo de estos actores. Aunque el Polo tiene una estrategia fuerte y constante al respecto, encontramos que no es el único partido que participa activamente en este escenario. Congresistas que pertenecen a los partidos de la Unidad Nacional también utilizan el foro constitucional para dar un segundo round. A continuación se presentan dos ejemplos:

En 2012, el entonces Representante a la Cámara por Casanare del partido Cambio Radical Camilo Abril Jaimes demandó el Acto legislativo 05 de 2011 que modificaba el sistema general de Regalías porque a su juicio, vulneraba los principios constitucionales de descentralización y autonomía territorial. Aunque la Corte no tumbó la reforma constitucional, este caso es importante pues fue la primera vez que durante el Gobierno de Juan Manuel Santos un congresista de un partido de la Unidad Nacional se opuso a una norma del Ejecutivo al punto de demandarla ante la Corte. Otro ejemplo se dio en 2015 cuando el senador del partido Liberal Luis Fernando Velasco -actual presidente del Congreso- demandó los artículos 69 y 70 de la reforma tributaria promovida por el gobierno nacional, y sancionada en 2014. Los artículos se relacionaban con la adición de nuevos gravámenes al precio de la gasolina, y el argumento que el senador presentó se relacionó con la idea de que los mismos fueron incluidos sin haber tenido ningún tipo de deliberación en el Congreso. La Corte aceptó  el argumento y tumbó los artículos. Este caso es muy  interesante porque además de señalar la participación en la Corte de un congresista de la coalición, muestra que acudir al alto tribunal puede llegar a ser una estrategia efectiva. En este caso lo fue para  defender los intereses de los electores de un congresista.

Estos ejemplos sacan a relucir que la Corte Constitucional es un espacio de discusión donde no solo participan los grupos minoritarios, sino también actores con representación en todo el espectro político. Debemos prestarle atención, entonces, a las discusiones que se dan en la Corte pues allí, además de resolverse temas fundamentales para el país, se evidencian y se configuran nuevas relaciones y tensiones entre los poderes públicos.

¿Qué asuntos discuten los congresistas en la Corte Constitucional?

Otro hallazgo relevante es que los congresistas usualmente utilizan el foro constitucional para discutir las grandes reformas del poder ejecutivo. Pocas veces usan este espacio para cuestionar leyes de iniciativa legislativa. La Reforma al Estatuto Tributario de 2014, el Sistema General de Regalías de 2011, el Plan Nacional de desarrollo 2014-2018, el Código Minero y el Fuero Penal Militar son algunos ejemplos. Todas son leyes y actos legislativos propuestos por el ejecutivo.

El único caso en el que la ley demandada fue de iniciativa legislativa es la Ley 1719 de 2014 que adopta medidas para garantizar justicia a víctimas de violencia sexual dentro del conflicto armado.  Pese a que la demandante de la ley no es congresista, analizamos esta sentencia porque en ella intervino el senador Iván Cepeda Castro -coautor de la ley estudiada- para apoyar la inconstitucionalidad de la palabra “facultad” contenida en la ley. El argumento en la sentencia es que la expresión demandada dejaba a voluntad de las entidades del sistema de salud la aplicación de la ley. El senador Cepeda en su intervención dentro del proceso constitucional señaló que “el propósito de la norma siempre fue reforzar el deber de aplicación del Protocolo, no obstante, hacia el final del cuarto debate en el Congreso el tema fue cuestionado por el Partido Conservador, para que no se estableciera su obligatoriedad”. Este caso es relevante  porque el senador Cepeda, en continuidad con el debate que se dio en el Congreso, construyó los argumentos en contra de una ley que él mismo promovió pero que se modificó a lo largo del trámite legislativo. El senador utilizó la Corte para materializar asuntos importantes que no fueron incorporados en la ley en su paso por el Congreso. La Corte no es entonces solo otro lugar de oposición al Gobierno. Es también un escenario para resolver asuntos pendientes de los debates que se dan en el Congreso.

¿El uso político de la Corte dice algo del comportamiento de los congresistas?

Resulta interesante analizar el comportamiento de los congresistas a la luz de estos ejemplos. Encontramos que en la mayoría de casos los congresistas muestran su oposición a la ley desde que inicia su trámite en el Congreso. Por un lado, quienes radican demandas en la Corte, son congresistas que durante la discusión en las comisiones y/o plenarias presentan proposiciones para archivar el proyecto o votan en contra para que el mismo se caiga. Tal es el caso del exrepresentante Camilo Abril Jaimes quien estuvo en contra del proyecto sobre el Sistema General de Regalías de 2011, y de algunos congresistas del Polo que fueron críticos del  Plan Nacional de Desarrollo de 2015.  También hay quienes en algunos casos se abstienen de votar para manifestar su oposición a la ley.

Solo en el caso de la Reforma Tributaria de 2014, encontramos que el congresista demandante Luis Fernando Velasco votó a favor de aprobar en bloque los artículos del proyecto que una vez convertido en ley demandó ante la Corte Constitucional. Pese a que a primera vista puede entenderse este comportamiento como incoherente, consideramos que el senador pudo haber tenido en cuenta al momento de la votación los costos políticos de oponerse a su bancada y al ejecutivo.

A continuación presentaremos gráficamente la posición (votación) de los congresistas frente a la Reforma al Estatuto Tributario del 2014, el Sistema General de Regalías 2011 y el Plan Nacional de Desarrollo 2014-2018 durante su trámite en el Congreso y su paso por la Corte Constitucional. Cabe aclarar que la posición de los congresistas se muestra solo frente a ciertos debates de acuerdo a la Cámara que pertenecen.

 Infografía: Andrea Cerinza.

El uso político que hacen los Congresistas del foro constitucional nos dice algo importante sobre la relación entre los tres poderes públicos. Primero, nos permite entender que la Corte Constitucional es un escenario relevante de discusión que utilizan tanto los partidos minoritarios como los partidos de la coalición.  Así mismo, que los congresistas usan la Corte no solo para oponerse al poder ejecutivo sino también para discutir temas e intereses propios que no fueron escuchados inicialmente en el Congreso.  En últimas, se trata de una estrategia política para incidir desde otro espacio en la legislación del país.

Segundo, este análisis sugiere también la utilidad de pensar conjuntamente el foro legislativo y el foro judicial siempre que se quiera entender mejor el juego político entre los poderes públicos. Debemos superar el debate del desequilibro entre las ramas del poder público y empezar a plantear el debate en términos de formas diversas de colaboración y estrategia política entre los actores públicos.

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