Se supone que es así:
En Colombia hay un Sistema General de Pensiones que protege a las personas ante los riesgos de la vejez y que desde la salida de la Ley 100 de 1993 está compuesto por dos regímenes, uno público y otro privado. El público se llama Régimen de Prima Media con Prestación Definida y es administrado por Colpensiones. El segundo es el Régimen de Ahorro Individual con Solidaridad, del que se encargan las AFP o Administradoras de Fondos de Pensiones. Quienes tengan un contrato de trabajo, servidores públicos y trabajadores independientes, entre otros, están obligados a afiliarse a cualquiera de los dos, aunque la discusión sobre cuál elegir tiene argumentos de ambos lados y la respuesta no siempre es clara. Para eso es necesario hacer una cotización o aporte periódico al sistema, ojalá desde el inicio de la vida laboral.
En Colpensiones cada afiliado aporta a una bolsa común que financia el pago de los que van a pensionarse y para recibir su parte debe cumplir con dos requisitos: haber cotizado durante 1.300 semanas y tener 57 años si es mujer o 62 si es hombre. Entonces Colpensiones promedia los salarios sobre los que se cotizó en los últimos 10 años laborales y establece el monto de la pensión. A su vez, en los fondos privados cada afiliado tiene algo parecido a una cuenta de ahorro en la que el capital se va acumulando hasta que, sin límite de edad o semanas, haya suficiente para una pensión. Con esa plata el fondo realiza inversiones y al momento del reintegro la persona podría recibir algún rendimiento.
Se supone y, sin embargo, ahora vienen los problemas.
Porque el sistema —y esto es una apreciación generalizada— funciona mal. Porque en Colombia la cobertura en pensiones es del 25,4 %; porque a falta de contribuyentes el régimen público se queda sin reservas; porque los fondos privados monopolizan el ahorro y no hay reglas ni información sobre cómo invierten la plata; porque en un país donde el desempleo alcanza el 11 % y la informalidad —y en particular la que recae sobre las mujeres— ronda el 60 %, 3,4 millones de personas no cuentan con protección en su vejez; porque los programas estatales para los no contribuyentes, incluido el llamado Piso de Protección Social dirigido a los trabajadores con ingresos inferiores a un salario mínimo, son ineficaces; porque, aunque se trata de conseguir una vejez digna, muchxs no tienen idea sobre lo que ocurre con la situación pensional.
Así lo determinó el equipo de empalme del sector trabajo en un informe que señala la desatención al tema pensional por parte del Ministerio del Trabajo —al que está vinculado Colpensiones—, en especial frente a la población excluida del sistema contributivo. El informe recomienda al nuevo gobierno realizar lo postergado: una reforma pensional.
En campaña el presidente Petro propuso crear un sistema de pilares en el que coexistan los dos regímenes de prima media y ahorro individual —con lo cual ya no habría competencia entre ellos— en un esquema de tres niveles complementarios: un pilar cero que cubra a quienes no reciben una pensión mediante un ingreso básico de unos 500 mil pesos mensuales. Un segundo pilar contributivo en el que se mantienen Colpensiones y los fondos privados. Y un tercer pilar llamado de ahorro voluntario para las personas que quieran complementar su pensión con un aporte adicional. La discusión sobre el funcionamiento del eventual sistema será parte de la reforma pensional que, según explicó la ministra del Trabajo, Gloria Inés Ramírez, quedó para el año entrante. La ministra también dijo que en los próximos días anunciará quién ocupará el viceministerio de Empleo y Pensiones.
En esta nueva entrega de Perifonea: voces ultravioleta, nuestra serie de entrevistas a mujeres con una voz notable en el panorama político nacional, hablamos con Flor Esther Salazar, doctora y magíster en Ciencias Económicas de la Universidad Nacional, profesora, investigadora y directora del área curricular de Contabilidad y Finanzas de esa universidad. Flor Esther, además, fue coordinadora del equipo de empalme del sector trabajo.
Aunque es un tema que le concierne a todo el mundo, ¿por qué se suele saber poco sobre pensiones?
Porque se ve lejano, la vejez se ve lejana particularmente en la población joven, aunque sea una realidad. También porque falta mucho a nivel de información y política pública. Pero es absolutamente relevante, implica que contemos con un grado de protección cuando lleguemos a la vejez y quizás tengamos la pérdida de alguna capacidad física o intelectual o pocas posibilidades de acceder a un trabajo que nos genere recursos. Eso debería ser parte de una política pública: una concientización de la importancia de la protección en la vejez, una cultura para prepararnos. No estoy hablando solo del tema pensional, sino de un sistema que proteja a una población que contribuyó, trabajó y aportó desde los diferentes ámbitos de la vida social. Falta dimensionar eso. Los países europeos tienen una mayor población vieja y aunque en Colombia hay un margen, debemos pensar que nuestra población también va a envejecer y que es necesario que cuente con condiciones de protección y que se reconozca su valor en la sociedad.
En el dilema entre Colpensiones o un fondo privado, ¿qué le aconsejaría a alguien que va a empezar su vida contributiva?
Son dos esquemas de naturaleza muy distinta. Mi posición académica y personal frente a las ventajas del régimen de prima media [Colpensiones] radica en una cuestión que pasa desapercibida y es que un sistema de protección social en la vejez debe generar alguna garantía de protección. Con el esquema de prima media los beneficios están definidos, es decir, si tú contribuyes al sistema y cumples con unos requisitos y unas semanas, sabes cuál va a ser tu beneficio pensional y cómo se va a determinar ese beneficio.
En el caso de los fondos privados contribuyes, pero no tienes garantía porque el beneficio no está determinado. ¿De qué depende? De variables económicas, de condiciones del mercado financiero, del capital que logres acumular en tu cuenta, de las tasas de interés, entre otros. Entonces tienes un capital, pero no sabes qué vas a obtener. Puede que ni siquiera accedas a una pensión porque no tienes el capital necesario, pese a haber cumplido con las semanas.
¿Es decir que el régimen público lleva la delantera?
Por supuesto que el régimen de prima media también tiene muchísimos problemas, pero el problema más grande del sistema colombiano es la competencia entre los dos regímenes. ¿Por qué? Cuando se habla del desfinanciamiento del sistema tiene que ver con que gran parte de las cotizaciones están en fondos privados y gran parte de los pensionados que se pagan están en Colpensiones y ese déficit en contribuciones se cubre con recursos del presupuesto nacional. La ventaja de los fondos privados es la capitalización de sus reservas. En el sistema público de prima media se agotaron las reservas y terminó siendo un esquema casi que de reparto simple porque lo que llega se gasta y no alcanza para pagar las pensiones.
Sin embargo, no a todo el mundo le conviene devolverse a Colpensiones porque en los fondos privados existe la posibilidad de pensionarse con 1.150 semanas, que es una ventaja grande y si no se tienen los recursos se puede acceder a un fondo de garantía de pensión mínima. Valga decir que ese fondo —y esto ya lo estimó MinHacienda— está generando un pasivo pensional que será cubierto por el Estado. Además, en los fondos privados las tasas de reemplazo son muy bajas. Me explico: tasa de reemplazo es la proporción que recibes como pensión según el salario promedio con el que contribuiste. Esa es otra debilidad de los privados. La ventaja es que se ha posibilitado la acumulación de reservas, pero yo creo que el sistema necesita reorganizarse de manera que pueda ser más sostenible y garante del derecho a la pensión.
«El problema en el caso colombiano no es la relación entre jóvenes y viejos, sino que los jóvenes no están accediendo a empleos de calidad»
Respecto a las pensiones se dice que cada vez que hay más gente vieja que joven y, por tanto, menos contribuyentes, que en el futuro solo un 20 % logrará pensionarse, que el sistema va a colapsar. ¿Es así?
Esa ha sido una especie de alarma. Incluso desde 1993 se decía: “Es que el envejecimiento poblacional, es que la bomba fiscal, es que el sistema no va a aguantar”. Lo que yo veo es que el sistema tal como está tiene problemas que dificultan la protección en la vejez. Es cierto que la población tiende a envejecer, pero en países con mayor envejecimiento como Japón o Alemania los sistemas de protección social funcionan medianamente bien. El problema en el caso colombiano no es la relación entre jóvenes y viejos, sino que los jóvenes no están accediendo a empleos de calidad. ¿De qué nos sirve sumar una gran cantidad de jóvenes si no tienen posibilidades de vincularse al mercado laboral con trabajos de calidad que les permitan contribuir y ahorrar en la vejez? En Colombia lo preocupante son las condiciones del mercado laboral y lo que ocurre con el sistema de protección social en la vejez termina siendo un reflejo de ese mercado.
¿Dónde aparece ese reflejo?
En el sistema de pensiones hay una amplia porción de la población excluida porque está en la informalidad y no tiene capacidad para cotizar. Hay periodos cesantes porque también hay periodos cesantes en el mercado laboral. Hay órdenes de prestación de servicios en las que los jóvenes tienen unos meses de contratación y unos meses de suspensión, y si no están recibiendo ingresos no van a tener recursos propios para aportar a la seguridad social y muy seguramente tendrán periodos cesantes en los aportes a pensión. Eso afecta las densidades de cotización que es cuando las personas no hacen las cotizaciones continuas que les permiten cumplir con las semanas que requieren para pensionarse. En suma, independiente del esquema financiero, lo que termina soportando un sistema de pensiones, el ahorro y los recursos para financiar la protección en la vejez, es la productividad.
¿Qué se puede hacer frente a la enorme cantidad de gente que no tiene acceso al sistema de pensiones?
Es un camino largo y el país necesita impulso y participación de las empresas y del Estado para que haya un desarrollo productivo y sostenible. En el tema de la informalidad y de la población excluida del sistema deben buscarse los mecanismos para que el Estado genere una renta básica, una pensión no contributiva para esa población. Incentivar la contribución también sigue siendo importante. Hay que revisar el PSAP (Programa de Subsidio al Aporte en Pensión) que es el aporte que financia una parte de la contribución y ampliar la base de beneficiarios.
En cuanto a los contratos de prestación de servicios no quiero entrar en política porque no hago parte del gobierno, pero es algo que debe revisarse al menos en materia de seguridad social para ese tipo de contratación. Por ejemplo, adoptar medidas en las que se financien las contribuciones a la seguridad social en los periodos cesantes. Yo creo que un rediseño del sistema de pensiones debe crear instrumentos para ampliar la base de contribuyentes y brindar mecanismos de protección para quien está en edad de pensionarse y no cuenta con ingresos. Es una medida necesaria y más en las condiciones de la población colombiana envejecida: 3,4 millones de personas sin ningún tipo de ingreso.
¿Y qué medidas con enfoque de género se pueden tomar teniendo en cuenta que un gran porcentaje de la informalidad recae en las mujeres?
Una parte de la inequidad de género en el mercado laboral también se manifiesta en el sistema de pensiones. La inequidad se presenta en el régimen de prima media y en los fondos privados porque al tener una expectativa de vida mucho más larga, las mujeres terminan recibiendo mesadas más bajas. En el esquema de prima media ellas pueden pensionarse a los 57 años, pero igual deben cumplir con las 1.300 semanas. Entonces lo que en apariencia es una ventaja se convierte en una fuente de inequidad porque muchas mujeres, y más si han sido madres y tienen periodos cesantes al asumir su maternidad, no consiguen las 1.300 semanas a los 57 años. Por eso deben establecerse mecanismos que consideren los periodos cesantes y reconozcan el tiempo y la dedicación de las mujeres a las labores de cuidado vía contribuciones a la seguridad social o un reconocimiento al momento de la pensión. Esa sería otra ventaja de una renta mínima básica.
¿Qué encontró el equipo de empalme sobre el funcionamiento de subsidios, beneficios económicos y protección al adulto mayor?
En los últimos años no ha habido una sola propuesta en materia pensional que haya surgido del Ministerio del Trabajo, incluso cuando de él dependen dos etapas fundamentales de cualquier ser humano: la etapa productiva y la del retiro. ¿Qué encontramos en el gobierno saliente? Que con la inclusión de lo que se llamó el Piso de Protección Social —incluido en el Plan de Desarrollo y luego declarado inexequible por la Corte Constitucional—, se desincentivó el Subsidio al Aporte en pensión (PSAP) que tenía alrededor de 200.000 beneficiarios y al cierre, para la entrega del informe de empalme, unos 140.000. Es una proporción muy baja.
Lo otro es el Programa de Protección Social al Adulto Mayor que es un subsidio para la población envejecida mediante el cual cerca de un millón 700 mil personas reciben 80 mil pesos mensuales, un monto que claramente está muy por debajo de la línea de pobreza.
En resumen, en Colombia no existe un piso de protección social de carácter no contributivo como en otros países y que es necesario para la población sin acceso al sistema. Lo que hay son esquemas asistenciales sin cobertura. Los BEPS (Beneficios Económicos Periódicos) tienen 997 mil afiliados y se han otorgado apenas 40.000 rentas vitalicias que varían entre los 153 mil y 400 mil pesos, pero solo para personas que sí cotizaron. Entonces se necesita pensar en un piso básico, pilar cero o no contributivo de protección social que genere una renta mínima básica que al menos esté un poco por encima de la línea de pobreza.
Usted ha escrito sobre la falta de información respecto a cómo invierten y administran los recursos los fondos privados. ¿Cuál es la situación?
Hay unos costos ocultos para los afiliados que tienen que ver con las transacciones y operaciones de inversión de los recursos de los fondos privados. Son costos que no se han hecho explícitos.
El otro tema es dónde se ponen los recursos. Se ha flexibilizado la regulación que prohibía la asignación de recursos a entidades propias o del mismo grupo financiero y se ha abierto la posibilidad de ponerlos en fondos de capital privado. El problema es que muchos de esos proyectos no están vigilados, tienen alto nivel de riesgo y no es claro cuáles son los retornos. Esa información los afiliados no la conocemos.
Por eso con Luis Carlos Reyes, ahora director de la Dian y antes del Observatorio Fiscal de la Javeriana, hemos insistido en que la sociedad colombiana, los académicos y analistas deberíamos tener acceso a la información. A su vez, en Colpensiones se requieren sistemas estadísticos más completos y disponibles. Yo creo que si se piensa en un sistema público deben establecerse mecanismos administrativos para garantizar la protección de los recursos de los afiliados que no pueden ser manejados según el capricho de cualquier político. Se necesitan instituciones fuertes, eficientes y transparentes para el manejo de la seguridad social en Colombia.
«En los últimos años no ha habido una sola propuesta en materia pensional que haya surgido del Ministerio del Trabajo, incluso cuando de él dependen dos etapas fundamentales de cualquier ser humano: la etapa productiva y la del retiro»
Entre las recomendaciones para una reforma están cerrar la brecha, aumentar años y semanas de cotización y poner impuestos a las pensiones altas. ¿Está de acuerdo?
Cerrar las brechas se refiere a las altas pensiones, pero esas son una proporción muy bajita del total que se otorgan —las pensiones de 10 salarios mínimos son el 1,3 % del total de las pensiones—. Por supuesto, yo creo que es exagerado que en este país haya pensiones tan altas y hay que limitarlas, pero ahí no está el problema porque con eso no se gana mucho en términos de sostenibilidad del sistema. Las pensiones de un salario mínimo son el 70 %, de dos, el 83 % y de cuatro salarios mínimos, alrededor del 94 %. Entonces el problema no es ese.
En cuanto a aumentar la edad, eso podría dejar por fuera a muchas más personas porque actualmente ya son muchos los que ni siquiera alcanzan a cotizar 1.300 semanas. O sea, el argumento de mejorar la sostenibilidad incrementando las semanas va a ser una limitante mayor que podría manifestarse en menores tasas de cobertura. Yo plantearía otro tipo de medidas.
La propuesta del presidente Petro es unir ambos regímenes en un solo sistema de pilares. ¿Cómo funcionaría y qué tan sostenible sería ese sistema?
El esquema busca la complementariedad entre diferentes pilares para una mayor protección en la vejez. Se tiene un pilar cero que cubre a la población que está fuera del esquema contributivo y le brinda un ingreso básico. Eso creo que es necesario. La discusión viene en el pilar que sí es contributivo. ¿Cuál sería la mejor forma de organizarlo? ¿Cómo se complementa con un esquema de capitalización? El tema de pilares tiene sentido si se complementan porque lo cierto es que lo que le hace daño al sistema colombiano es la competencia entre regímenes. La cuestión es hasta dónde iría el régimen de prima media y cómo se complementaría con un esquema de capitalización. Un tercer pilar son los aportes voluntarios que podrían ser de personas que quieran aportar voluntariamente para complementar su pensión. La propuesta del presidente Gustavo Petro es que se cotice a Colpensiones hasta cuatro salarios mínimos y que los que tienen más de cuatro salarios vayan a fondos privados. Ahí está la discusión y yo creo que eso debe hacer parte del análisis técnico a profundidad que merece la reforma pensional en el país.
