Ágora

Dilemas del autogobierno afro: el caso Palenque

La Fundación Semana invitó a Congreso Visible a visitar San Basilio de Palenque. Allí tuvimos la oportunidad de revisar algunos dilemas que hoy se presentan en la forma como esta comunidad se autogobierna.

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Congreso Visible

05.06.2015

Por: Mateo Villamizar, investigador de Congreso Visible.

Palenque original

Entre el 12 y el 19 de mayo de 2015, Congreso Visible viajó a los Montes de María auspiciado por la Fundación Semana. El propósito era entender las dinámicas sociales y políticas de la región para la búsqueda de actividades conjuntas entre las dos entidades. Dentro de esta salida de campo se conformaron varios grupos focales, con miembros de los corregimientos de Palenque y El Salado, para tratar una gran diversidad de temas. La presente historia es uno de los primeros frutos de este trabajo.

¿Qué son los consejos comunitarios?

La Constitución de 1991 definió legalmente a Colombia como una nación multicultural. En consecuencia, se crearon varias leyes que dan un reconocimiento especial a las comunidades étnicas minoritarias. El artículo transitorio 55 que se reglamentó con la ley 70 de 1993 y eldecreto 1745 de 1995 enmarcan los límites normativos para las comunidades afrodescendientes. Es en estas normas que se estipula la forma exclusiva de autogobierno afro que se enmarca en los Consejos Comunitarios, de los cuales existen 169 alrededor de todo el país y están ubicados en su mayoría en la región pacífica (Consulte acá el mapa). Pero: ¿qué son estos consejos comunitarios? ¿Cuáles son sus funciones?

Como resultado de la normativa anterior, las comunidades afrodescendientes pueden reclamar como suyas las tierras que han ocupado ancestralmente, para su propio manejo y para el fomento de la cultura y la identidad afro inherente a sus comunidades. No obstante, para poder generar la titulación colectiva de dicho territorio, el gobierno exige que se cree un Consejo Comunitario. Los consejos comunitarios son entonces la máxima entidad administrativa de un territorio afro y están divididos en dos órganos: la Asamblea General y la Junta del Consejo.

El número de miembros de la Asamblea General varía según las particularidades del lugar y el tamaño de la población, pero debe asegurar la representación de todo el territorio. Dentro de sus funciones se encuentra el nombramiento de la Junta; la aprobación de los planes de desarrollo; la aprobación de los lindes territoriales; la proposición de mecanismos de resolución de conflictos; la reglamentación de la aplicación de normas dentro del territorio; la conservación de los recursos naturales, entre otros.

Por su parte, según el decreto 1745 de 1995, la Junta es la autoridad de dirección, coordinación, ejecución y administración interna de la comunidad y sus procesos. Tiene un periodo de 3 años, debe ser un órgano representativo de las particularidades de cada comunidad y sus miembros sólo pueden ser reelegidos por una vez consecutiva.

Para ser miembro de esta junta es necesario: (i) pertenecer a la comunidad respectiva; (ii) ser nativo del territorio o tener residencia permanente en él por un mínimo de 10 años; (iii) no desempeñar cargos públicos diferentes a la docencia; (iv) no incumplir el régimen de inhabilidades propuesto por cada comunidad; y (v) ser mayor de edad. Asimismo, algunas de las funciones de la Junta son: ejercer el gobierno económico de las tierras de la comunidad; presentar y gestionar los planes de desarrollo; crear y conservar el archivo de la comunidad; ejecutar y concertar proyectos y programas con entidades públicas y privadas.

A pesar de lo anterior, la independencia de los consejos comunitarios es relativa puesto que algunos de sus procesos están atados a los recursos que las autoridades locales les otorguen. A pesar de que los consejos pueden hacer uso de los recursos provenientes del usufructo de las tierras colectivas, el municipio y/o la gobernación deben destinar rubros para la atención de las comunidades afrocolombianas.

Además, el Estado está obligado a ofrecerle a los consejos asesorías y acompañamiento cuando la comunidad lo solicite. Esta condicionalidad hace que haya dilemas entre las competencias y las jurisdicciones del Consejo y el Municipio, lo cual dificulta la elaboración y promoción de políticas públicas integrales. De la misma forma, la obtención de un mayor número de recursos destinados sólo para la comunidad afro, a través de la cooperación nacional e internacional, genera diferenciales con los demás corregimientos e incluso desencuentros con las autoridades municipales.

El Consejo Comunitario de Ma Kankamaná en San Basilio de Palenque [1]

El Palenque de San Basilio, ubicado en el municipio de Mahates del departamento de Bolívar, es uno de los primeros enclaves de esclavos fugitivos en ganar su independencia en América Latina y es uno de los pocos que persiste hasta el día de hoy. En él existen una serie de prácticas sociales y culturales africanas que, amalgamadas con costumbres colombianas, regulan la vida de los palenqueros hasta el día de hoy. Su Consejo Comunitario fue instituido en 2002 (luego de un año de trámites) para el manejo colectivo de 3.353 hectáreas de tierra y fue el primero en titularse por fuera de la región pacífica colombiana en 2006.

La primera junta, liderada por Primitivo Pérez gobernó Palenque desde 2002 hasta 2006. Tuvo como fundamento la atención a la población desplazada de la comunidad y el avance del proceso de titulación colectiva. Posteriormente, entre 2006 y 2009, la Junta cambió y su nuevo representante legal fue Enrique Márquez. Esta segunda junta se encargó de continuar con la titulación.

Luego, en 2010 se instauró una nueva junta -liderada por Sebastián Salgado- que tenía como fecha de finalización el 2013. No obstante, como resultado de un decreto del Ministerio del Interior en el 2012, las elecciones que estaban programadas para ese año se vieron aplazadas por los inconvenientes generados con la Consultiva Afro de alto nivel. Esto dio como resultado la extensión del tiempo de la junta liderada por Salgado, lo cual disgustó a unos miembros de la comunidad que como consecuencia decidieron realizar sus propias elecciones. Así se conformó una junta paralela liderada por el ex representante legal del Consejo: Primitivo Pérez.

"La politización de los liderazgos comunitarios y el hecho de que los organismos municipales y departamentales tengan un desconocimiento del trato hacia las poblaciones afro, hacen que el problema sea más profundo."

Uno de los miembros de los grupos focales de Palenque con los que habló Congreso Visible, mencionó que posterior a esas elecciones, el Ministerio del Interior pasó una ordenanza donde tuvo un acierto y un error. El acierto fue obligar a que en 2015 se dieran elecciones para la conformación de la nueva junta, mientras que el error consistió en que hasta que se dieran estas elecciones, la junta liderada por Salgado ostentaba el reconocimiento legal de la entidad. En conversaciones con algunos de los miembros de la junta, estos explicaron que ya se estaban adelantando procesos para la actualización del censo y que probablemente se llevará a cabo en julio del presente año.

Como consecuencia, se han generado problemas de gobernabilidad en el Consejo ya que la escisión de la comunidad en dos liderazgos diferentes hace que, en primer lugar, los consensos sean más difíciles de obtener y, en segundo lugar, se disminuya la rapidez y el número de proyectos externos a los que puede acceder la comunidad.  La competencia por recursos con la alcaldía de Mahates, la politización de los liderazgos comunitarios, los problemas de representación de la junta y el hecho de que los organismos municipales y departamentales tengan un desconocimiento del trato hacia las poblaciones afro, hacen que el problema sea más profundo.

Otro de los principales inconvenientes de la junta actual es que algunos líderes palenqueros sienten que los miembros de dicha entidad están inscribiéndose dentro de dinámicas políticas poco transparentes. Esto ha generado desconfianza en las acciones de la junta por parte de quienes no se sienten representados por ella, dado que los recursos con los que cuentan, que sí son obtenidos a través de la cultura palenquera, no son adecuadamente gestionados y no se enfocan en las necesidades de la población general.

Es por esto que, a pesar de contar actualmente con un miembro de la comunidad dentro del Concejo Municipal y otros varios trabajando en puestos dentro de la Alcaldía, ya hay varios candidatos palenqueros promocionándose para las elecciones de autoridades locales del 2015. Esto con el objetivo de buscar una mejor representación del Consejo Comunitario dentro de las dinámicas políticas municipales.

Notas sobre la representatividad afro

La creación de la figura del Consejo Comunitario encuentra un paralelo con el Cabildo Indígena y fue una forma del Estado de darles una organización a las comunidades afro que habitan en las zonas ribereñas del Pacífico. Existen voces que dicen que esta institución dificulta aún más la cohesión de la población afrocolombiana ya que, por un lado, fue una institución impuesta que no necesariamente correspondía a las prácticas organizacionales de dichas comunidad y, por otro lado, fue pensada para comunidades rurales y no urbanas.

Esto genera diferencias en la comunidad afro del país, que según el censo del 2005 abarca el 10% de la población total. No obstante, otras personas han enfatizado en las bondades de los Consejos Comunitarios como formas de asociación que asegura la autogestión de las comunidades étnicas.

El caso de San Basilio de Palenque, aunque particular, deja entrever algunas dinámicas políticas más amplias, en especial en cuanto a la representación de las comunidades étnicas. Muestra cómo al nivel más micro existen líos de jurisdicción y falta de información resultantes de falencias institucionales. Dicha falencia dificulta que las comunidades afro puedan ser autónomas en sus decisiones y puedan resolver colectivamente sus problemáticas.

Otro resultado de la situación anterior, es que existen incentivos para la competencia al interior de las comunidades afro por los beneficios que puede traer ser miembro de la Junta del Consejo. Esto ha dado pie para el surgimiento de liderazgos personalistas que van en contraposición a las necesidades de la comunidad en su totalidad. Esta competencia tiene un paralelo en la carrera por las dos curules para negritudes en la Cámara de Representantes, para las que varias organizaciones de la comunidad afro se disputan los beneficios que traen dichos puestos bajo liderazgos cortos y unipersonales que logran que la unión entre diversas comunidades o entre miembros de la misma comunidad sea más complicada.

De esta manera, los índices de fragmentación en el distrito afro permanecen altos (mayores al 80% en los últimos 12 años), al igual que el número de organizaciones que se presentan a elecciones una vez y luego desaparecen (el número de estas organizaciones oscila entre el 66% y el 80% en los últimos 112 años [2].

Además, el apetito político por los puestos en las organizaciones afro logra crear incentivos para ejercer prácticas políticas mal vistas y la inserción de los Consejos Comunitarios dentro de las redes de la política tradicional de los departamentos. Por ejemplo, en la búsqueda de reconocimiento de las comunidades negras la difunta María del Socorro Bustamante logró que miembros de la comunidad palenquera le realizaran un bautizo simbólico. Todo esto permite un uso inadecuado de la estructura institucional atada a la afrocolombianidad que tiene efectos tanto a nivel micro como macro.

En busca de una mejor coordinación entre los diversos niveles de gobierno y las comunidades afrocolombianas se presentaron en el Congreso, entre 1998 y 2015, 22 proyectos de ley que buscaban de una u otra forma reglamentar la adecuada y efectiva participación de las comunidades étnicas en los niveles decisorios del gobierno (incluyendo iniciativas para la creación de una Comisión Legal de asuntos afro dentro del Legislativo).

Los partidos políticos que más inicitivas sobre el tema han presentado son el MIRA y el Partido Liberal, con 6 y 9 iniciativas respectivamente. Desafortunadamente, el 86% (19) de estos proyectos han sido archivados por su autor o por tránsito de legislatura. El 14% restante continúa su trámite legislativo en la actualidad (Proyecto 14/2014 de Cámara, Proyecto 115/2014 de Cámara y Proyecto 96/2014 de Senado). Estos datos exponen que aunque hay iniciativas para mejorar la participación y representación afro, estas no encuentran un eco contundente dentro de las discusiones del Congreso.

Así pues, los consejos comunitarios han sido una institución que ha permitido una mejor organización, un autogobierno y una autogestión a los pueblos afrocolombianos para la definición de sus propias políticas dentro de sus territorios colectivos. No obstante, vacíos institucionales, relaciones clientelares y problemas más amplios dentro la organización misma de la comunidad afro, a nivel nacional, han dificultado el buen funcionamiento de dichos Consejos.

Por ello, es necesario conciliar las políticas macro del gobierno en asuntos étnicos con las políticas micro para permitir un adecuado funcionamiento de los diversos órganos involucrados. Y así mejorar las condiciones de representación y participación de los grupos étnicos.

 


[1] La información de esta sección proviene de las diversas publicaciones de la Fundación Semana sobre San Basilio de Palenque y del trabajo de campo realizado por Congreso Visible entre el 12 y el 19 de mayo del 2015 financiado por dicha fundación.

[2] Datos obtenidos de la Registraduría Nacional del Estado Civil.

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