La criminalización de la protesta social en Colombia es histórica

Para Víctor Barrera, politólogo e investigador del equipo Estado, Conflicto y Desarrollo del CINEP, el fallo de la Corte responde no sólo a los recientes hechos del Paro Nacional sino a una conducta histórica de la Fuerza Pública ante las demandas democráticas de la sociedad.

Manuela Saldarriaga H.

23.09.2020

La Corte Suprema de Justicia colombiana acaba de ordenar al Gobierno reestructurar las directrices frente a manifestaciones sociales no violentas en el país. La Sala Civil evidenció que hay una “intervención sistemática, violenta, arbitraria y desproporcionada” de la fuerza pública frente a la protesta social. Además, ordenó la suspensión de las escopetas calibre 12 usadas por el Escuadrón Móvil Antidisturbios de la Policía Nacional (ESMAD), la misma munición aparentemente no letal con la que mataron al joven estudiante Dilan Cruz el 23 de noviembre de 2019, en el marco del Paro Nacional. 

La Corte Suprema también ordenó al Ministro de Defensa, Carlos Holmes Trujillo, a que en el término de 48 horas presente disculpas por los excesos cometidos por el ESMAD y que deberá difundirse por radio, televisión y redes sociales. Además, que el Gobierno debe garantizar la verificación y el control ciudadano sobre detenciones y uso de la fuerza.

Para Víctor Barrera, politólogo e investigador del equipo Estado, Conflicto y Desarrollo del Centro de Investigación y Educación Popular CINEP, que ha estudiado el comportamiento de la protesta social en Colombia, el fallo de la Corte responde no sólo a los hechos recientes del Paro Nacional, sino a una conducta histórica de la Fuerza Pública ante la protesta social. Hablamos con él para entender algunos de los comportamientos recurrentes que están dejando como resultado una violencia escalada en un escenario normativo ambiguo ante las demandas sociales.

¿Qué significa la decisión de la Corte en perspectiva histórica de la dinámica de la protesta social en Colombia?

Es un pronunciamiento apenas sensato. No solo por lo que pasó recientemente en el país, sino precisamente porque hay una deuda muy grande desde hace mucho tiempo en Colombia sobre este tema. Hay unos antecedentes en la protesta social que son relevantes nacionalmente y, el pronunciamiento de la Corte, precisamente responde a esos antecedentes que tienen que ver también con los procedimientos de la Policía y que muestran la evidente necesidad de incluir ajustes.

¿Cuáles son esos antecedentes?

El primero y muy claro es el Paro Agrario (entre el 19 de agosto y el 12 de septiembre de 2013) en el que, si bien no hubo una intervención tan violenta por parte de la Fuerza Pública, sí hubo una acción preventiva por parte de la Procuraduría donde hicieron una primera revisión de cuál era el estado actual de cosas en cuanto a directivas y resoluciones al interior tanto del ESMAD como de la Policía. Se hicieron un conjunto de recomendaciones que iban precisamente a incluir ajustes en estas directivas. Algunos de ellos consistían en tener una mayor claridad en los términos. Es decir: entender claramente qué es una protesta social y por qué es distinta a otra agremiación o aglomeración de personas. Eran aspectos muy básicos, pero que ya iban mostrando errores. 

Luego, se puso en entredicho quiénes daban las órdenes o autorizaban la disolución de las protestas, así como el nivel de proporcionalidad en cuanto al uso de la fuerza y, de nuevo, volvieron a sonar muchas demandas relacionadas con tener mayor especificidad. Más adelante se sumó otro hecho, el de los reclamantes de tierra en el Urabá, que también quedó sin esclarecer. Así que la sentencia de la Corte responde a una demanda que viene desde hace algún tiempo y que varias instituciones del Estado venían reclamando. Es un ajuste, además, que hay que tomar bajo una perspectiva de apertura o de ampliar mucho más esta discusión porque, muchas veces, cuando se habla de la fuerza hay un principio de exclusión operando. 

¿Un principio de exclusión en la discusión del uso de la fuerza de qué sectores? Porque ha sido una demanda constante de la ciudadanía…

Este es un tema tan técnico y que involucra tantos aspectos que solamente unos cuantos expertos manejan y, por eso, muchas veces se restringe la discusión. Pero el pronunciamiento de la Corte comienza a abrir el debate sobre cuáles deben ser las directrices en el uso de la fuerza y muchos sectores que estaban excluidos comienzan a dar pautas. Lo que muestra esta decisión de la Corte es que hay otros actores de la sociedad que tienen aspectos valiosos para aportar en la discusión, precisamente.

¿Ustedes corroboran lo dicho por la Corte al reconocer que el rol de la fuerza pública en protestas es sistemáticamente violento y arbitrario?

La gran dificultad en este caso es la escasez de datos. No podemos saber realmente si el comportamiento es masivo y generalizado para todas las protestas. Lo que hemos observado, desde la recolección de la información que se hace en el banco de datos de la violación a los derechos humanos del Cinep, es que sí son algunas dinámicas que expresan unas características frecuentes ante ciertos tipos de protestas. Es decir: no es la misma respuesta que se da a una protesta de madres comunitarias en Bogotá que a una protesta de comunidades indígenas en el Cauca. Y no es lo mismo porque se involucran o intervienen sectores sociales y políticos. 

¿Eso quiere decir que la Fuerza Pública no siempre se opone a la protesta?

Para nadie es un secreto que lo primero que pasa cuando hay un bloqueo de vías en la Panamericana, por ejemplo, es que los sectores más privilegiados salen a solicitar que se levante o disuelva la protesta porque se están viendo afectados sus intereses económicos. Eso incide bastante en cierto tipo de respuestas de la Fuerza Pública. 

Después del Paro Agrario el entonces coronel Gabriel Bonilla, que estaba a cargo del ESMAD, presentó unas cifras ante el Congreso donde básicamente contrastaba el número de protestas que ellos habían registrado versus el despliegue de procedimientos del ESMAD. Más o menos lo que mostraba es que la proporción era de 1 a 3, o sea, de cada tres protestas solo a una le mandaban el ESMAD. Esto para decir que el rol de la Fuerza Pública tiene que ver, primero, con la disrupción de algunos sectores sociales cuando plantean reclamos públicos y en Colombia no existe una comprensión adecuada (ni en marcos normativos) de lo que es “la disrupción” de una protesta. Esa disrupción es la capacidad que tienen las organizaciones de alterar el funcionamiento de la sociedad, sin que eso sea visto como un delito en sí mismo, porque hace parte de la naturaleza con la que ejercen el derecho fundamental a protestar. 

No hay ninguna norma explícita que internamente prohiba el uso de cierto nivel de fuerza.

Estos sectores, por otro lado, tienden a ser vistos con mayores factores de sospecha no solamente por parte de la Fuerza Pública, sino por sectores sociales y políticos del país que demandan este tipo de respuestas. De manera que no es solo la Policía la que opera como una rueda suelta. Al menos desde el conteo que hemos hecho, lo que observamos es que no han sido unas intervenciones masivamente letales como las que observamos la noche del 9 de septiembre en Bogotá, sino otras modalidades que ocurren de manera muy frecuente en este tipo de procedimientos.

¿Qué tipo de modalidades?

Detenciones arbitrarias y ciudadanos que resultan lesionados. Hay también una discusión acerca de los marcos normativos ambiguos como en el Código Penal, que habla de que la obstrucción a vías por medios ilícitos es un delito que se comete en el marco de las protestas sociales, por ejemplo. Pero está muy mal especificado y lo que esto conduce es que precisamente se implementen esas normas, en este caso intervenciones de policías, que tienen una amplísima discrecionalidad para realizar acciones bajo la excusa de que cualquier obstrucción a vías es un delito. En su momento la Fiscalía emitió una directiva, en 2016, básicamente dándole instrucciones a los fiscales para entender cuándo efectivamente se cometen delitos en la protesta social. 

Uno no puede decir que esto ocurre en todas las protestas, pero sí se configura en la mayoría de protestas cuyas características son disruptivas, muchas veces, y que no adquieren, por lo menos en el conteo que llevamos, un predominio de violencia letal.

Es bastante frecuente y preocupante que el derecho a la protesta pase a ser visto como delito, ¿no?

Sin duda. Si se tiene en cuenta un marco normativo mal especificado, que permite una amplia discrecionalidad en su apreciación y aplicación y se suma a una histórica criminalización de la protesta social en Colombia, que suele considerarla como el escenario que propicia delitos o el escenario a través del cual los grupos armados ilegales están motivando y azuzando los ánimos, se configura un hecho en donde se pueden cometer abusos. 

Esto también tiene mucho que ver con otro elemento que es importante cuando se habla del uso de la fuerza en este tipo de contextos, y es que muchas veces está orientado por los principios básicos, es decir, algunas directivas dentro de la Policía reconocen la necesidad de la legalidad, proporcionalidad, precaución, etc., pero no hay ninguna norma explícita que internamente prohiba el uso de cierto nivel de fuerza. Hay resoluciones y lectivas que explican cómo se debe usar la fuerza, pero no hay prohibiciones explícitas sobre cómo no debe hacerse. Eso puede parecer algo pequeño, pero por lo menos en Estados Unidos sí hay muy buenos estudios que muestran que aquellos departamentos que incorporan este tipo de prohibiciones explícitas, propician un comportamiento más respetuoso frente a los manifestantes. 

El tema de la ambigüedad, y esos vacíos terminológicos como considerar que la protesta es una aglomeración como figuraba en el Código de Policía de Colombia, obviamente habilita que haya lugar a ciertos abusos de los marcos normativos. Y otro correlato no menos importante es que cuando se miran los datos duros, a medida de que el conflicto armado en Colombia empezó a enfriarse en términos de enfrentamiento militar, el Ejército dejó de tener el primer lugar en términos de violación hacia los derechos humanos (que era muchísimo más letal que la que observamos después con la Policía) y lo tomó la Policía con un repunte a partir de 2011 en este tipo de abusos. 

¿Los choques recientes entre la fuerza pública y los manifestantes que hemos visto en zonas urbanas son frecuentes en zonas rurales? 

Evidentemente en zona rural las intervenciones terminan siendo mucho más fuertes de lo que se puede observar en zonas urbanas en Colombia. En estas últimas hay un mayor cubrimiento de prensa, se puede capturar mayor la información, pero en contextos rurales no. Si uno mira las marchas cocaleras de 1996, ni siquiera existía el ESMAD, pero ha sido en esas zonas y en otras rurales en donde con mayor fuerza se percibe un nivel de amenaza de estas protestas porque se asume que son motivadas o promovidas por grupos armados ilegales y, así, es muy difícil distinguir entre las fuerzas estatales que están interviniendo. Por ejemplo, fue de conocimiento público que algunas divisiones del Ejército estaban promoviendo la creación de escuadrones similares al ESMAD para atender zonas rurales porque la capacidad del ESMAD estaba restringida. Así, es claro que hay un mayor nivel de riesgo evidente todavía hoy hasta en las mismas zonas cocaleras. 

¿La presunta infiltración en la movilización social de grupos al margen se convirtió en la justificación normalizada para inhibir la movilización social?

Es el argumento justificatorio, en efecto, para la disolución de algunas protestas y también es un argumento bastante modular e instrumental: aplica para las movilizaciones de Bogotá, del Catatumbo, del Urabá. Se ve operando en tantos contextos, que es posible dudar de qué tan cierto sea. La discusión no está, justamente, en si está bien disipar la protesta porque está organizada por grupos armados o hasta por vándalos, porque ese es un negacionismo de vieja data en Colombia y se convirtió en la excusa de los gobiernos para negar los reclamos legítimos de la ciudadanía. Es mucho más fácil señalar la infiltración y, bajo ese argumento, enviar una intervención de la Policía, que hacerse cargo de lo que le corresponde al Estado solucionar y que no ha hecho durante décadas. 

Ahora, si la pregunta es si la presencia de grupos armados donde hay protesta induce a un comportamiento violento por parte de los manifestantes, desde una perspectiva analítica, tampoco se puede comprobar, pero lo que vimos es que la probabilidad es muy baja y que, incluso en municipios donde históricamente ha estado un grupo de estos, no hay evidencias, al menos cualitativas, para decir que promueven un comportamiento para desestabilizar el país con disturbios. 

Los disturbios se producen muchas veces porque hay sectores que se ven obligados a salir una y otra vez a reclamar los derechos y el cumplimiento de normas establecidas en el marco constitucional, que no está siendo garantizado. Eso no es un delito. Así, ni siquiera en los municipios considerados como “zonas rojas” se encuentra la evidencia de la protesta violenta.

¿Qué tan cierto es eso de que el uso de la violencia por parte de la Fuerza Pública promueve la violencia por parte de los manifestantes?

No tenemos datos sobre despliegues policiales para calcular la probabilidad de que su intervención genere más violencia, pero sí tenemos evidencia testimonial, incluso de la misma Policía, en que afirman que su intervención violenta puede producir un escalamiento de la confrontación. Lo que sí tenemos claro es el tipo de repertorio que elige el manifestante antes de salir a la calle, y lo hicimos interesados en una literatura muy amplia y que muchos contextos han confirmado, que define que cuando se quiere hacer un reclamo público la violencia no es una buena estrategia porque, entre otras, exige una respuesta mucho más rápida por parte de las autoridades.

El gran factor puntual que aumenta las tácticas violentas es cuando las protestas están dirigidas en contra de fuerzas de seguridad del Estado.

Cuando la gente plantea un reclamo público también envía un mensaje a la sociedad y si lo hace con violencia, esa dimensión expresiva se pierde, pero además la gente se moviliza con una dimensión afectiva muy fuerte en las movilizaciones. Por eso, hicimos un análisis probabilístico a la luz de lo que hemos observado en más de 40 años de movilización en Colombia donde nos interesó precisamente entender cuáles eran los factores que incrementan la probabilidad de que los manifestantes usen tácticas violentas en las manifestaciones. 

¿Qué encontraron?

Que la protesta es mínimamente violenta en Colombia, desde una perspectiva puramente descriptiva, y que el gran factor puntual que aumenta las tácticas violentas es cuando las protestas están dirigidas en contra de fuerzas de seguridad del Estado. Eso no quiere decir que todas las protestas en contra de las fuerzas de seguridad del Estado sean violentas, sino que se incrementa la probabilidad de que lo sean. Y otra interpretación plausible es que precisamente esto se ha venido configurando en una serie de reclamos donde tampoco hay canales para exigir transparencia y respuesta a muchas agencias de seguridad del Estado. 

Este tipo de escalamiento puede ser positivo, salvo que estén acompañados de expresiones masivas de violencia, como las que se observaron el 9 y 10 de septiembre en Bogotá. Lo digo porque el A B C de la resolución de conflictos refiere el escalamiento táctico, y eso quiere decir que, a veces, algunos conflictos en la sociedad tienen que escalar para sumar nuevos apoyos y promover los cambios que necesitamos. 

Estamos en una coyuntura crítica muy interesante para explorar alternativas. El Paro Agrario nos enseñó que hay un mayor tejido asociativo para reclamar públicamente, a pesar de que la violencia persiste, pero además una nueva generación que se suma a las protestas y nuevos sectores que estrenan su derecho. Esto abre oportunidades para diálogos más amplios y, en circunstancias como las actuales, los efectos de la pandemia van a llevar a muchas organizaciones a expresarse vía protesta para reclamar mejores condiciones de bienestar ante un gobierno que no ha sabido darle respuesta a sus demandas.  

Lo que se ve comprometido hoy no solo es la vida de centenares de manifestantes, sino también la reputación de la Policía Nacional. Una caída de los niveles de confianza afecta muchas acciones que realizan, pero hoy hay un espacio para comenzar a hablar más sistemáticamente de estos temas y ahora con los sectores ejecutivos municipales y departamentales. Que se abra esta discusión sobre un tema que durante mucho tiempo fue tabú, y que estuvo muy circunscrito en ciertos sectores sociales, es positivo. 

Por último, el Cinep se sentó a discutir precisamente estos temas con la Policía. ¿Cuáles son las garantías visibles de este laboratorio?

Hay sectores de la Policía que están genuinamente interesados en generar una respuesta en clave de ese escalamiento de conflictos. El trabajo e interlocución de ese laboratorio permitió varias cosas y la posibilidad de construir alternativas. Esto se logró porque desde el Cinep y la Policía llegamos al acuerdo de que la Policía tenía una respuesta negativa tanto para manifestantes como para la misma institución. 

Encontramos varias soluciones. Primero, hay cambios importantes cuando desde la Policía hay una mayor conciencia territorial de las dinámicas de la protesta y cuando abren espacios para generar garantías para que la gente se manifieste y, además, se introducen cambios en la formación de los policías (que en este caso fue muy rápido). Segundo, encontramos que las dinámicas cambiaron cuando la Policía modificó el lenguaje y la forma de aproximarse a los líderes sociales que participan en protestas, al menos en las intervenciones posteriores. Tercero, encontramos que hay marcos normativos locales, como la resolución 1190, que tiene elementos novedosos, y en la que muchos equipos de Policía se apoyan para tener un diálogo más amplio tanto con los sectores que se manifiestan como con aquellos que usualmente no participan. Este punto nos pareció muy valioso, sobre todo en esta coyuntura, porque no hay un marco nacional para gestionar protestas en el Código de Policía y la resolución permite que haya un mayor consenso sobre la posibilidad de garantizar el derecho a la protesta.

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