Contra la contrarreloj de Carrasquilla y su ley de financiamiento

El Ministro va a volver a presentar la ley de financiamiento y otra vez tiene afán. En el camino, sin embargo, han quedado en evidencia sus estrategias y la importancia de debatir las reformas tributarias con transparencia.

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Luis Carlos Reyes

Director del Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana, profesor y doctor en economía

18.10.2019

La decisión que tomó la Corte Constitucional de tumbar la ley de Financiamiento del Gobierno de Iván Duque es el resultado de problemas estructurales en la forma en la que Colombia maneja sus finanzas públicas. Son problemas de fondo que, sin embargo, los gobiernos de turno intentan resolver presentando una reforma tributaria cada año y medio, como ha venido ocurriendo durante décadas. 

Uno de esos problemas es la falta de transparencia en el manejo de esas finanzas. 

La Ley de Financiamiento de Duque —que en realidad no es otra cosa que una reforma tributaria— comenzó con el anuncio del Ministro Alberto Carrasquilla de que había un hueco fiscal de 14 billones de pesos en el presupuesto nacional. El asunto es que ese anuncio —y la idea de ese hueco— nunca fue justificado por el Gobierno.

El Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana revisó los soportes, y en su análisis encontró que el Gobierno de Juan Manuel Santos dejó un presupuesto balanceado. Es decir, dejó un presupuesto de rentas que era igual al presupuesto de gastos. Carrasquilla, sin embargo, dijo que la situación no era así: que el presupuesto estaba desfinanciado. Pero en la carta de modificación del Presupuesto que le envió el Ministerio de Hacienda al Congreso, la fuente de este “hueco fiscal” es una única línea que reduce en 14 billones de pesos en los ingresos de capital – 14 billones con todos los ceros, sin ninguna explicación adicional. Punto. 

Parece, entonces, que la única justificación que existe para ese hueco fiscal es que “el Ministro lo dijo”. Puede que Carrasquilla tenga buenas razones para decirlo, pero la realidad es que, hasta hoy, no sabemos cuáles son. 

Aún así, el Gobierno presentó la Ley de Financiamiento para tapar el supuesto hueco y planteó, en un principio, que la principal fuente para llenarlo sería el IVA a la canasta familiar. Pero la indignación pública generada por este aumento tributario, que toca el bolsillo de la mayoría de los colombianos, sirvió para desviar la atención del hecho de que la Ley de financiamiento también incluía unos grandes recortes de impuestos a las empresas, que entrarían en vigencia en el 2020 y que en nada contribuían a financiar el funcionamiento del Estado. De hecho, lo que hacían era generar una reducción permanente en los ingresos tributarios del gobierno.

El país se enfrascó entonces en una pelea contra el IVA a la canasta familiar. El Congreso tumbó la medida, y con el aval del Gobierno, aprobó la ley. Y con ella, sin mucho debate, fueron aprobados los recortes de impuestos de las empresas. Es curioso: aunque el hueco fiscal era de 2019, estos recortes, que son medidas importantísimas, solo entran en vigencia un año después. 

"Parece, entonces, que la única justificación que existe para ese hueco fiscal es que “el Ministro lo dijo”."

Parece paradójico: todo empieza con una grandísima preocupación por un hueco fiscal que, de ser aprobada la ley, sería más grande por los descuentos en impuestos que se le haría a las empresas.  Al parecer, el Ministro no estaba dispuesto a financiar el hueco con tal de que fueran aprobados los recortes de impuestos a las empresas. 

Algo muy parecido es lo que el Gobierno Duque parece querer conseguir con la reforma pensional que está a punto de presentar. Como contó el diario Portafolio, que tuvo acceso a fuentes que conocen el borrador de proyecto de ley que todavía no es público, una de las ‘bombas’ de esa reforma es que pretende subir gradualmente los aportes a pensión que hacen los trabajadores, tanto empleados como independientes, del 16 al 20 %. El otro gran cambio es eliminar el régimen de prima media actual que opera Colpensiones con grandes subsidios del Estado. 

El Gobierno lo negó (después de que Uribe les reclamó al Presidente y al Ministro en el Congreso). Aún así, la nota de Portafolio creó un sinsabor porque parece dejar clara la estrategia del Ministro Carrasquilla: poner en el debate público un asunto mayúsculo como el incremento de la cotización en pensiones para después ceder, regresar al 16 % actual, y dejar como secundario el tema que más les interesa: acabar a Colpensiones como lo conocemos. El mismo Ministro ha dicho que el régimen de prima media actual, en su opinión, no es viable. 

Es lo mismo que ocurrió con la Ley de Financiamiento: armar escándalo sobre un hueco fiscal que, hasta que se hagan públicas las justificaciones, podemos decir que sólo existe en la mente del Ministro, para pasar de soslayo unos enormes recortes tributarios para las empresas que entrarían en vigencia en el 2020. 

Puede que esta estrategia de negociación sea astuta, pero no es válida en un gobierno democrático y transparente. La ciudadanía tiene derecho a conocer, entender y debatir las decisiones que se toman desde el Ministerio de Hacienda, principio elemental que el Ministerio parece no reconocer.

También puede que haya buenas razones para reducir la carga de impuestos a las empresas. Pero el debate sobre la política fiscal se debe dar de forma democrática y transparente. No vale escudarse en decir que es un tema demasiado técnico que el público no entiende, y que por eso le debemos dar el poder de tomar decisiones de esta envergadura al Ministerio de Hacienda sin contar con un consenso ciudadano.

Este tipo de tácticas del Ministerio generan desconfianza y dan pie, precisamente, a demandas como las que acabaron tumbando la Ley de Financiamiento. La responsabilidad política de lo sucedido es en gran parte del Ministro por apresurar una serie de medidas sin buscar un consenso nacional real sobre el sistema tributario. 

"Ellos insisten en que ‘todo el mundo’ está preocupado con la decisión de la Corte, pero resulta que ‘todo el mundo’ son ellos: los perjudicados."

Por eso, con la decisión de la Corte, ganan las arcas del Estado, porque aumenta el recaudo tributario a partir del 2020. El Gobierno tendrá más ingresos, lo cual será favorable ante las calificadoras de riesgo. Y gana la democracia, porque se manda el mensaje de que el debate sobre el presupuesto nacional debe ser más democrático y transparente. La ley de Financiamiento fue aprobada sin responder preguntas razonables a la oposición, y sin abordar la carta que enviamos y firmamos más de setenta doctores en economía, profesores de las principales universidades del país, en la que cuestionamos la necesidad de estas medidas, especialmente, los recortes de impuestos a las empresas. Precisamente, una de las demandas que tumbó la ley es de un profesor de la Universidad Nacional, Daniel Libreros, que dirige el Centro de Pensamiento Fiscal de esa universidad. 

Pierden, en cambio, las empresas, que estuvieron a punto de obtener unos recortes tributarios del alrededor de 10 billones de pesos. Pierde, también, el lobby de las principales empresas del país, que fue el principal promotor de estos recortes tributarios. Si algunos tienen la impresión de que todas las voces sensatas están en contra de la caída de la Ley de financiamiento, es porque las únicas voces que hacen presencia en el debate público son las mismas de siempre: el gobierno de turno, el lobby de las asociaciones gremiales, y firmas consultoras que viven de hacerles consultorías tanto al gobierno como a los gremios. Ellos insisten en que ‘todo el mundo’ está preocupado con la decisión de la Corte, pero resulta que ‘todo el mundo’ son ellos: los perjudicados. El resto de la población está ocupada trabajando para ganarse la vida y, desafortunadamente, no tiene tiempo ni recursos para hacer lobby.

Por ahora se sabe que el Ministro Carrasquilla va a volver a presentar la ley tal cual salió del Congreso y esta vez, esperamos, no cometerá los mismos errores. Mientras tanto seguirá insistiendo, como lo ha hecho hasta ahora, en que no aprobar la ley será terrible para la economía colombiana y ahuyentará a los inversionistas. Aún así, este es un momento clave para que la democracia colombiana demuestre que sí puede funcionar. El país debe debatir si es necesaria una reducción de 10 billones de pesos en impuestos para las empresas o no, y no hay ninguna necesidad de concedérsela en una carrera contra reloj antes del 1 de enero.

El Congreso necesita tiempo para debatir este proyecto, porque hay congresistas de todos los partidos – de derecha y de izquierda – a quienes les preocupa la progresividad en los impuestos, es decir, que los que tienen más dinero paguen un porcentaje más alto de sus ingresos en impuestos. Ellos entendieron los efectos de aumentar el IVA a la canasta familiar y por eso tumbaron ese apartado de la ley inicial. Ahora deben entender el impacto fiscal que traerán a futuro los recortes de impuestos a las empresas, un debate que debió darse independientemente de la existencia o no del tal hueco fiscal. 

Además, y a pesar de lo que diga el Gobierno, no hay afán. Aunque insistan en usar la táctica de presión para aprobar una reforma a última hora bajo la amenaza de que si no lo hacen serán responsables de una catástrofe económica, eso no es cierto. Si la ley no se aprueba antes de finalizar el año, las consecuencias son perfectamente manejables, y es más importante sentar las bases de un régimen tributario estable que ponerle un remiendo que se vuelva a romper en uno o dos años.

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