La regulación de Uber en diversos países suele despertar las mismas inquietudes que en Colombia. El espíritu de este tipo de aplicaciones, y de la economía colaborativa en general, exige una nueva forma de pensar los mercados y su regulación.
Por: Andrea Celis, integrante del semillero de investigación del programa Congreso Visible*.
Imagen: Flickr.
En los últimos años, la economía ha dado un vuelco hacia la colaboración y se ha alejado de los servicios y productos ofrecidos por grandes empresas. Esta noción se entiende como economía colaborativa. Allí, los consumidores suplen las necesidades de otros consumidores, a través de medios tecnológicos, en vez de acudir al mercado tradicional. Muchos de los servicios y productos compartidos entre consumidores se ofrecen por medio de aplicaciones y páginas de internet que facilitan el intercambio de servicios. Es por esto, que se está redefiniendo el modelo de negocio de grandes jugadores de los mercados tradicionales.
El uso de la tecnología permite deshacerse del mediador y proporciona el espacio perfecto para que los consumidores accedan a lo que necesitan, sin barreras, ni procesos engorrosos. Sin embargo, en Colombia, los esfuerzos para adaptar la legislación a las necesidades de la economía colaborativa se han quedado en lo tradicional y no han solucionado los problemas.
En el país, existen varios ejemplos de aplicaciones y páginas dedicadas a la economía colaborativa, desde Mercado Libre hasta Air B&B, que están revolucionando la forma en que consumimos. A pesar de que los efectos de estas herramientas en el mercado tradicional han sido ampliamente estudiados en otros países, en Colombia no se dio el debate hasta la llegada de Uber en septiembre de 2013. Esa fue la primera vez que se expusieron los problemas de aplicar una economía en la que la intervención de terceros, incluida la oficial, era en ese momento prácticamente inexistente.
La economía colaborativa presenta problemas cuando los servicios prestados y los productos ofrecidos no pueden ser regulados mediante la legislación del país en donde operan. O cuando los consumidores no se encuentran satisfechos con lo que han recibido y buscan reclamar, involucrando a terceros. Esto implica que en algunos casos el Estado deba actuar para proteger a los consumidores y que en otros, tenga que impulsar un cambio normativo para afrontar los retos del mercado.
Con la llegada de Uber a Colombia se generó un cambio en la forma en que los ciudadanos concebían el servicio de transporte, en un contexto de vacío legislativo sobre la materia. Los colombianos se encontraron con un modo de transporte privado al que podían acceder con tan solo descargar una aplicación en un dispositivo móvil e inscribir una tarjeta de crédito. Sin embargo, gremios como los de los taxistas no han estado de acuerdo, desde entonces, con que particulares puedan prestar un servicio hasta ahora exclusivo para ellos (ver: debate del 16 de marzo de 2015 de ‘Semana en Vivo’).
Aunque algunos modelos de economía colaborativa pueden regularse por medio de leyes existentes, tales como la del Estatuto del Consumidor, Uber presentó desafíos que no habían sido discutidos anteriormente. Para asegurar la protección de los derechos de los consumidores y responder a las inquietudes de los gremios opositores, las actividades de Uber debían ser reguladas. La polémica se ha centrado en que Uber se define como una compañía desarrolladora de software, no como una empresa de transporte público (ver: «Uber no es competencia para los taxis»: vocera de Uber para Colombia). Con el paso del tiempo los retos en materia de regulación se han hecho más evidentes.
¿Qué ha hecho el Congreso?
Aunque se han promovido cuatro proyectos de ley, incluso en algunos casos mediante alianzas entre congresistas de partidos grandes de la Unidad Nacional con miembros de la oposición, ninguno ha prosperado hasta el momento.
El primer esfuerzo de regulación lo propuso el representante Fabián Castillo de Cambio Radical en diciembre de 2014, argumentando la necesidad de «facilitar la utilización de los avances tecnológicos y contribuir en el desarrollo de movilidad de los ciudadanos»[1] La iniciativa se refería específicamente a la regulación de los taxis de lujo y plataformas tipo Uber, fijando las reglas de juego para permitir un intercambio entre el usuario y el operador a través de una aplicación tecnológica.
El proyecto no tuvo siquiera una discusión en primer debate, finalmente se archivó cuando se terminó la primera legislatura del Congreso actual, el 20 de junio de 2015.[2]
El 29 de julio de 2015, al comienzo de una nueva legislatura, se presentó el segundo intento de regular el uso de plataformas tipo Uber. La propuesta fue radicada por un grupo de nueve congresistas de los partidos de la U, el Polo, el Conservador y Opción Ciudadana. Allí, en primer lugar, se afirmaba que Uber era «solo una aplicación como muchas otras existentes que cumple una misma función, la cual es prestar un servicio por internet», no una empresa de transporte. Además, se enmarcaba la regulación en el contexto de la ‘economía ecolaborativa’, definida como la redefinición de la manera tradicional de intercambiar servicios, es decir, un «cambio cultural y económico en los hábitos de consumo». En concreto, el proyecto de ley establecía unos criterios mínimos que debían cumplir todas las plataformas virtuales para acceder a una licencia de operación. La propuesta llegó a la Comisión VI de Cámara, pero los representantes Carlos Guevara del Mira (que ya había sido designado ponente para el primer proyecto radicado sobre el tema); Wilmer Carrillo de la U e Inés López del Conservador presentaron una ponencia negativa, solicitando que se archivara el proyecto, lo que finalmente sucedió. El argumento de los detractores del proyecto era que no se podía hablar de licenciamiento, y por ende, de limitaciones -por ejemplo, estableciendo requisitos- frente a desarrollos tecnológicos, ni tampoco crear una única regulación para todas las plataformas virtuales relacionadas con el transporte, porque algunas de ellas, entre estas Easytaxi, Tappsi o aquellas que permiten conocer las rutas del SITP, entre otras, ya estaban cobijadas por la ley. Un argumento interesante de la ponencia, adicional a lo anterior, era que no era posible controlar aplicaciones y muchos menos plataformas, porque en muchos casos los proveedores se encontraban fuera del país.
En noviembre de 2015, se radicó un tercer proyecto, fue otra iniciativa promovida por congresistas de varios partidos, que apuntaba a «crear el servicio privado de transporte mediante plataformas tecnológicas». El proyecto partía de la premisa de que cuando se prestan servicios de transporte por medio de plataformas tecnológicas se le brindan al usuario altos estándares de calidad. Esta propuesta tampoco tuvo suerte, se archivó al término de la tercera legislatura, el 19 de junio de 2016. Dos de los promotores de este proyecto, la representante Olga Lucía Velásquez del Liberal y el senador Juan Carlos Restrepo de Cambio Radical, lo volvieron a intentar una vez más, en marzo de este año. Tampoco lo lograron en esta ocasión, la cuarta tampoco fue la vencida.
El decreto presidencial
El 27 de noviembre de 2015 el gobierno intentó regular las actividades de Uber mediante el Decreto 2297. Allí diferenció los servicios de transportes básicos de los de lujo y estableció algunos parámetros para los vehículos llamados a prestar este servicio. Por ejemplo, estableció que las plataformas tecnológicas utilizadas por las empresas de transporte debían contar con el aval del Ministerio de Transporte y tenían que garantizar el monitoreo y control de la tarifa, entre otros aspectos.
El Decreto 2297 regula una situación hipotética que no tiene en cuenta las características de Uber, del mercado, ni de sus usuarios. Por ejemplo, expone que todos los carros utilizados para el transporte de pasajeros deben ser negros con una franja lateral. Por lo tanto, no se aceptan las libertades que presenta la economía colaborativa. Por el contrario, se somete a las empresas de transporte de ‘lujo’ a cupos monopolizados, con los que se les obliga a cumplir requisitos que se alejan de su filosofía original. Es evidente la influencia del gremio de los taxistas, quienes lograron reivindicar las condiciones con las que tradicionalmente se ha prestado el servicio público de transporte, que dejan de lado los avances tecnológicos y los beneficios que estos pueden suponer para los usuarios. En el decreto, se dejaron de lado las diferencias elementales entre Uber y los taxis, y se buscó ponerlos en igualdad de condiciones. Esto niega la realidad del marcado, puesto que ambos servicios se rigen por principios económicos distintos, que se expresan en aspectos como el cálculo de las tarifas; los seguros en caso de accidentes; la selección de los conductores; la antigüedad máxima de los automóviles, entre muchos otros. Es decir, con la regulación no se solucionaron las dudas sobre la prestación del servicio de Uber y, en cambio, se reguló un servicio que no corresponde a las características de este tipo de aplicaciones.
Es claro que a futuro, en Colombia, se tendrán que regular diversos aspectos de la economía colaborativa para evitar más dificultades. No obstante, inclusive en otros países donde se ha intentado regular la materia, persisten los obstáculos. Por ejemplo, en el caso estadounidense, los taxistas se opusieron a la regulación propuesta dado que su normatividad era más estricta. Además, Uber se negó a revisar el pasado judicial de sus conductores, por lo cual podían ampliar su oferta con mayor facilidad que los taxis. La empresa también se ha visto envuelta en decisiones polémicas, tales como no exigir que un porcentaje representativo de sus vehículos cuente con los equipos necesarios para hacerlos asequibles a pasajeros en sillas de ruedas. De igual forma, la vinculación de los conductores es problemática, ya que no son empleados directos sino contratistas independientes, por lo tanto no reciben prestaciones sociales.
De manera que la regulación de Uber en diversos países suele despertar las mismas inquietudes que en Colombia. Es necesario tener en cuenta para su regulación que se está incursionando en un mercado dinámico de servicios prestados por medios tecnológicos. Esto implica que se deben sentar parámetros que regulen la libertad de competencia, evitando restricciones severas. El espíritu de Uber, y de la economía colaborativa, en general, exige una nueva forma de pensar los mercados y su regulación. El legislador, y tampoco el Gobierno nacional, pueden tratar como iguales a dos servicios diferentes. En consecuencia, es claro que en años recientes la tecnología ha cambiado la forma en que operan los mercados, ahora, los actores políticos deben demostrar que aceptan y entienden el reto.
El dato: seguridad social y otras garantías para los conductores
Miembros de la bancada de Cambio Radical promueven desde agosto de este año un proyecto de ley, que con el que buscan extender el ámbito de la ‘economía colaborativa’ a «aquellas aplicaciones móviles o plataformas tecnológicas cuyo modelo de negocio no esté prohibido por la ley» (ver exposición de motivos). El objetivo principal es garantizar que las personas que trabajen de manera independiente, sin subordinación, utilizando dichas plataformas, tengan seguridad social; que además puedan ejercer su derecho a conformar asociaciones o agremiaciones, y que ambas partes adquieran conjuntamente pólizas de seguros.
*Abogada con opción en periodismo de la Universidad de los Andes. Miembro del semillero de investigación del programa Congreso Visible del departamento de Ciencia Política de la Universidad de los Andes, durante el segundo semestre del 2016. Correo:aj.celis652@uniandes.edu.co
[2] Blu Radio. (2016, Junio, 9). “Infortunadamente pierden los usuarios”: ponente de fallida reglamentación a Uber. Recuperado de http://www.bluradio.com/nacion/infortunadamente-pierden-los-usuarios-ponente-de-fallida-reglamentacion-uber-107075. El 9 junio de 2016, a 11 días de que se venciera el plazo para aprobar el proyecto en primer debate, Carlos Guevara del MIRA, ponente designado, afirmó que el proyecto de reglamentación estaba “prácticamente en cuidados intensivos.”; que la ponencia iba por el camino de la concertación, “la idea era en un escenario dialogo buscarle soluciones al usuario”, pero que, de caerse el proyecto, lo que seguramente iba a suceder, Uber debería considerarse ilegal.
