Santos deja un proceso de restitución de cultivos rezagado
La Fundación Ideas para la Paz publicó su informe de seguimiento al programa de sustitución de cultivos ilícitos. A tres meses del fin de la presidencia de Juan Manuel Santos, el programa no ha avanzado en su propósito esencial de transformar los territorios para reducir los cultivos de coca.
El más reciente informe de la Fundación Ideas para la Paz sobre el avance del Programa Nacional Integral de Sustitución de Cultivos Ilícitos (PNIS) será el último, al menos hasta que el próximo presidente defina su plan de acción frente a las comunidades que viven de la hoja de coca. El PNIS es uno de los componentes claves de la reforma rural integral que se planeó en los acuerdos de paz. Su propósito es promover la sustitución de la coca resolviendo las condiciones de pobreza de los cultivadores. Pasado un año desde su inicio y a tres meses del fin de la presidencia de Santos, el informe de la Fip muestra que el programa, según sus propias metas, tiene rezagos serios.
El PNIS Ha avanzado en la vinculación de las familias. La mitad de las que firmaron acuerdos colectivos están formalmente vinculadas al programa y, de esas, la mitad han recibido el primer subsidio. Pero en lo esencial, lo que verdaderamente podría transformar los territorios, está crudo.
Apenas el 11 % de las familias vinculadas cuentan con la asistencia técnica que el programa les debería prestar. La asesoría de técnicos es clave para que los campesinos inviertan sus recursos de manera eficiente y monten proyectos productivos que les permitan reemplazar los ingresos de la hoja de coca.
Otro elemento clave que está crudo es el de los Planes de Acción Inmediata (PAI) que, según las necesidades de cada cada territorio, resuelve el suministro de víveres, la construcción de guarderías y comedores comunitarios, crea programas de generación de ingresos y brigadas de atención básica en salud. De los 43 municipios donde opera el PNIS, apenas nueve (el 21 %) están formulando sus PAI.
Lo que muestra este informe es que, más allá de los subsidios, no hubo un plan de respuesta rápida. El estado no estaba preparado para asumir la tarea
Apenas el 22 % de los municipios están en procesos de formalización de tierras. Esta tarea no es responsabilidad del PNIS pero es parte fundamental de la reforma agraria rural integral del que hace parte. La informalidad es un obstáculo para el campesino: si no tiene el papel que lo declara dueño de su tierra, no puede conectarse con las diferentes entidades del estado para acceder a préstamos y subsidios.
Estos resultados se suman al aumento de homicidios en los municipios con vinculaciones al PNIS. “Lo que muestra este informe es que, más allá de los subsidios, no hubo un plan de respuesta rápida. El estado no estaba preparado para asumir la tarea” dice Juan Carlos Garzón, investigador de la Fip que ha hecho el seguimiento a la sustitución. Eso explica la brecha que hay entre el momento en el que los campesinos comienzan a arrancar la coca y la llegada de la asesoría y el apoyo institucional. El efecto, dice Garzón, es que las familias usan los primeros pagos que reciben de distintas maneras sin pensar necesariamente en proyectos sostenibles que les den los ingresos necesarios para sobrevivir sin la coca.
En el informe de la Fip hay una frase que resume buena parte de lo que va de la implementación del PNIS: “(..) fue concebido como un componente de la reforma rural integral; sin embargo, en la práctica ha estado más cerca de una política antinarcóticos bajo el paraguas del desarrollo alternativo. El plan de sustitución debía llegar como parte de una avanzada institucional sobre los territorios pero llegó de primero tras la firma de los acuerdos de paz y encarnó más el afán de reducir los cultivos que el esfuerzo por aumentar la capacidad de gestión de las comunidades.
La “I” de intregral en el PNIS no es gratuita. La respuesta tiene que ser completa. Los acuerdos sin apoyo económico no sirven porque los campesinos necesitan invertir en negocios legales. El apoyo económico sin asistencia técnica se puede perder en inversiones ineficientes. La asistencia técnica, sin las condiciones materiales básicas (carreteras, atención básica en salud, infraestructura), no tiene sobre qué trabajar. “Estamos ante el dilema de hacer las cosas de manera integral en varios territorios o firmar acuerdos con un montón de familias y distribuir recursos del estado con ejecuciones muy dispersas”, dice Garzón. No hay en este momento un municipio con varios proyectos productivos en marcha asociados al PNIS que se pueda mostrar como caso de éxito.
Aclara que el informe es una evaluación del PNIS según sus propias metas. “(…) bajo ningún punto de vista pretende cuestionar la utilidad de la erradicación voluntaria y la sustitución como una herramienta válida y que puede mostrar resultados. (…) las comunidades tienen la disposición de adoptar la línea, erradicar y comprometerse. La pregunta es cómo hacemos para que la erradicación voluntaria sea una opción que muestre resultados ante el reclamo de sectores que piensan que la erradicación forzada o la fumigación podrían mostrar mejores resultados”, dice.
La respuesta a esa pregunta tiene que pasar por pensar en el lugar de la reducción de los cultivos ilícitos dentro del marco general del desarrollo rural. El PNIS se ha implementado bajo la sombra del aumento de los cultivos de coca y la presión nacional e internacional que ese incremento desencadena. El próximo presidente tendrá que resolver cómo lidia con esa presión. Hay dos posibilidades.
El próximo presidente tendrá que resolver la tensión actual entre las estrategias antinarcóticos y la intención de los acuerdos de paz de llevar al Estado a todas las regiones
La primera, la actual, es un proceso en el que se empieza con la erradicación. El gobierno no acepta que las comunidades estén asociadas a una economía ilegal y sean al mismo tiempo beneficiarias de su programa de sustitución. La erradicación como partida solo funciona si el gobierno es ágil, si llega con rapidez y todas sus instituciones a las regiones que no ha atendido nunca. Los resultados del PNIS indican que el Estado no tiene esa capacidad aún.
La segunda posibilidad es no forzar la erradicación desde el principio sino gestionarla a medida que las comunidades vayan consolidando fuentes de ingreso legales. Eso, dice Garzón, puede darle oxígeno al gobierno en términos de implementación y relación con los cultivadores pero requiere paciencia y una aceptación de que las hectáreas de coca no se reduzcan en el corto plazo.
La tercera es abandonar el número de hectáreas de coca como medida de éxito, consolidar toda la institucionalidad del Estado en las regiones y confiar en que la transformación de los territorios tenga como consecuencia la transición gradual de los cultivadores a cultivos lícitos. Esa sería una mirada de desarrollo a largo plazo, pero es políticamente inviable.
El próximo presidente tendrá que resolver la tensión actual entre las estrategias antinarcóticos y la intención de los acuerdos de paz de llevar al Estado a todas las regiones y aumentar las capacidades de gestión de las comunidades. Hay muchos elementos del PNIS que quedarán a discreción del próximo presidente. La clave, dice Garzón, es evaluar lo que hay, honrar el compromiso de las comunidades y evitar la tentación de arrancar de ceros.
