Un año de la pandemia: opacidad en los gastos y una reforma tributaria para pagarlos

Cumplido el primer aniversario de la pandemia, ¿en qué se han gastado los más de 40 millones de millones de pesos destinados a la emergencia? El Observatorio Fiscal de la Javeriana se dedicó a rastrear información durante el último año y encontró más preguntas que respuestas.

Luis Guillermo Forero, Luis Carlos Reyes y Juan David Oviedo

Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana – 16/3/2021

17.03.2021

¿Cuál es la medida correcta para determinar los costos de la pandemia del covid-19 en el país? Debemos, en primer lugar, considerar la pérdida de 61.143 vidas humanas y la aplicación de 782.0301 vacunas –según los reportes de los pasados 13 y 14 de marzo, respectivamente–. Las consecuencias, sin embargo, van mucho más allá de un asunto de salud pública. En esta ecuación tendrían que considerarse también los 3,7 millones de colombianos que comenzaron el año en condición de desocupados y el cierre de 2020 con un índice de desempleo del 15,9 %.

A esto tenemos que sumar la caída en la capacidad adquisitiva de los colombianos –jalonada en parte por el cierre, entre enero y octubre del año pasado, de más de 500 mil micronegocios, y por el cese obligado de actividades en buena parte de los sectores de servicios–. El resultado fue una caída del Producto Interno Bruto del 6,8 por ciento, la más grande de la historia desde que tenemos datos: fue peor que la crisis de 1999, e incluso que la Gran Depresión de los años 1930.

Ciertamente, valorar las consecuencias de una emergencia que nos cambió drásticamente la vida –y cuyos impactos se extienden a dimensiones claves del bienestar de los colombianos como la economía del cuidado, la salud mental y la convivencia al interior de los hogares– requiere de mucho más que un solo criterio.

Sin embargo, tanto la evaluación de las consecuencias de la pandemia, como la construcción de la hoja de ruta para la recuperación –cuyo componente es principalmente económico– no debería dejar de lado un elemento sobre el que no se habla tanto como se debería: la confianza de los ciudadanos en sus instituciones, gobernantes, funcionarios y diseñadores de política pública.

A lo largo del último año, desde el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana le hemos hecho seguimiento a la gestión de los recursos públicos destinados a la atención a la emergencia por parte del Gobierno nacional. 

No se trata de un asunto menor: la transparencia en el manejo de los recursos públicos es fundamental para la atención de las necesidades generadas por la pandemia –desde la salud pública hasta la contención de sus consecuencias económicas, pasando por la atención humanitaria y el sostenimiento de la política social–.

¿Cuánto dinero se ha utilizado para enfrentar la emergencia? ¿A qué sectores, entidades y programas se destinó? ¿Cuáles han sido los ritmos de gasto y desembolso de los dineros pactados? La conclusión es preocupante: pasado un año desde la declaración de Estado de Emergencia, no es posible conocer el destino específico que tuvieron todos los recursos –en un desglose peso por peso–.

Adicionalmente, el ‘aniversario’ de la emergencia se completa con la ausencia de un plan de gasto detallado de los billonarios recursos que ya se presupuestaron, pero todavía no se han utilizado.

Hablar de opacidad en la gestión de los recursos públicos no implica hablar de robo de recursos públicos. Sin embargo, que los ciudadanos no sepan qué se hace con su plata es casi tan grave como que manos inescrupulosas la guarden en sus bolsillos.

Además de incumplir algunos de los principios de la Ley de Transparencia y Responsabilidad Fiscal, las decisiones políticas derivadas de esta opacidad han tenido efectos concretos en la realidad de los ciudadanos: condicionaron, por ejemplo, la decisión de no conceder subsidios amplios a las nóminas –lo cual que se tradujo en desempleo–, y en el corto y mediano plazo serán la base para el diseño de reformas en materia tributaria. La falta de transparencia, pues, les cuesta dinero a los colombianos.

Haciendo seguimiento a las medidas durante la pandemia

Pero vamos por partes. El trabajo del Observatorio Fiscal en el marco de la emergencia se inició con un informe que planteó propuestas para mitigar el impacto de la pandemia, con énfasis en las medidas necesarias para proteger a las familias vulnerables y a las empresas en riesgo de quiebra, así como a los ciudadanos en riesgo de ser despedidos.

Le siguió una evaluación sobre la política de compensación del IVA a los colombianos de más ingresos, contenida en el Documento CONPES 3986. Aunque se concibió inicialmente como una iniciativa que se iría expandiendo en el tiempo, la ejecución de la devolución del IVA –que entrega cada dos meses entre 70 y 80 mil pesos a familias en situación de pobreza– se aceleró durante la emergencia. En 2020 llegó a un millón de personas y este año se espera que llegue a dos millones.

Uno de los ejes de la reforma tributaria que llegará al Congreso en las próximas semanas plantea, por ejemplo, que las exenciones de IVA a productos de la canasta familiar no son una medida de equidad sino un beneficio tributario. El argumento es que ese eventual pago adicional de IVA ya se les está compensando a los colombianos más pobres. Sin embargo –y como explicaremos en detalle más adelante–, la devolución del IVA, que supone concederle cerca de 2 billones de pesos al 20 por ciento de los colombianos más pobres, no se compara con los beneficios tributarios de los que goza el 1 por ciento más rico de los ciudadanos del país. Estas exenciones, aprobadas en la reforma tributaria de 2018, se acercan a los 9 billones de pesos.

Que los ciudadanos no sepan qué se hace con su plata es casi tan grave como que manos inescrupulosas la guarden en sus bolsillos.

Al análisis sobre la compensación del IVA le siguió un informe con una primera evaluación de la respuesta del Gobierno nacional ante la pandemia. La conclusión fue que, además de pérdida de empleo y quiebra de empresas, la falta de celeridad en la respuesta tendría como consecuencia una recuperación económica innecesariamente lenta.

Posteriormente hicimos una compilación de las políticas económicas implementadas –un ejercicio que también llevamos a cabo para la segunda declaratoria de Estado de Emergencia–, una evaluación de las medidas con impacto regional adoptadas desde el orden nacional y una centralización de las nueve políticas de transferencias monetarias directas y extraordinarias que se pusieron en marcha. Este último informe encontró que no hay montos detallados sobre algunas de estas transferencias o información puntual sobre los requisitos o destinatarios de algunos dineros.

Por cuenta del debate político en torno a la necesidad y la factibilidad de crear en el país una renta básica –un debate que volverá a plantearse con fuerza durante el trámite de la reforma tributaria y en la campaña electoral hacia las elecciones presidenciales de 2022–, también elaboramos un informe calculando tanto el costo como la viabilidad de hacer realidad una propuesta en este sentido.

Adicionalmente, al analizar el ingreso con miras a la capacidad de ahorro en los hogares colombianos, encontramos que este es en realidad un lujo que no muchos pueden darse.

Siguiendo la plata

¿Y la plata para la pandemia? El trabajo que acabamos de detallar nos dio herramientas para abordar el asunto.

En junio del año pasado nos dimos a la tarea de averiguar realmente cuánto dinero se había dispuesto para atender la emergencia. No fue un asunto sencillo.

El decreto 444 de 2020 creó el Fondo de Mitigación de Emergencias (FOME) estableció sus fuentes de financiación, pero no especificó montos. Para conocerlos hubo que consultar los 331 decretos expedidos al amparo de la emergencia. Ninguno de ellos especificaba desde dónde se estaba girando el dinero. Para saber a qué entidades se estaban girando los recursos fue necesario consultar una por una las resoluciones. 

Luego había que rastrear los gastos por contratación. En este sentido, el Portal de Transparencia Económica del Ministerio de Hacienda brinda un formato uniforme y fácil de procesar. Sin embargo, encontramos que en ese momento –junio de 2020, uno de los momentos más dramáticos de la emergencia– la mayor parte de los fondos de emergencia no se habían utilizado.

Navegar cientos de decretos, resoluciones, contratos, declaraciones de funcionarios a medios de comunicación e intervenciones legislativas tomó, en suma, 26 días y medio. Nosotros felices, pero, ¿cuántos ciudadanos de a pie tienen el tiempo o el conocimiento para adelantar una tarea de esta naturaleza?

Esta ruta, más simplificada, es la que hemos seguido a lo largo de estos meses para reportar periódicamente cómo avanza el gasto de la plata dispuesta para la pandemia.

Varios de los problemas iniciales –como la ausencia de centralización sobre los decretos expedidos al amparo de la emergencia, el poco nivel de detalle en las transferencias de dinero y el carácter excesivamente general de muchos contratos– persisten. Sin embargo, es importante destacar avances en la presentación de información completa y entendible para los ciudadanos, como los que muestran el Portal de Transparencia Económica y el sitio de Presupuesto Emergencia COVID-19 del Ministerio de Hacienda.

Nadie estaba preparado para una pandemia, y hasta cierto punto es comprensible que durante los primeros meses la información sobre un andamiaje normativo e institucional creado en cuestión de días no tuviera la capacidad de presentar la información de forma completa y comprensible para todos. Sin embargo, pasado un año, muchos de esos problemas se mantienen. 

Entonces, ¿cuánta plata se ha gastado?

Nuestros hallazgos dan cuenta de lo siguiente: con corte al 4 de marzo, el FOME cuenta con un presupuesto de $40,5 billones –o millones de millones– de pesos. Hasta esa fecha se habían desembolsado $29,7 billones de pesos desde el fondo.

De esos recursos, $14,4 billones se trasladaron a cuentas creadas exclusivamente para programas de la emergencia. Es posible identificar, además, que 10,8 billones han sido comprometidos y 9,7 billones han sido pagados. No obstante, hay otros 6,8 billones de pesos que fueron transferidos a otras cuentas, y no es posible identificar su nivel de compromiso o pago.

Es posible saber también que desde el Ministerio de Hacienda se han comprometido $8,5 billones de pesos, de los cuales se ha pagado el 84 %. Sin embargo, la información disponible no permite saber cuántos recursos han sido apropiados por esta cartera para los programas a su cargo.

La conclusión es que, como lo señalamos antes, pasado un año desde la declaración del Estado de Emergencia, no es posible conocer el destino específico de los recursos utilizados, lo cual se suma a la falta de un plan de gasto detallado –peso por peso y no billón por billón– que permita saber en qué se ha gastado toda la plata.

Si no tenemos toda la información ¿es posible diseñar políticas exitosas que promuevan la recuperación del empleo y la generación de nuevos puestos de trabajo?

El camino por venir

Además de contrariar parte de lo ordenado por la Ley de Transparencia y de acentuar la desconfianza ciudadana en los administradores de los recursos públicos, este nivel de opacidad tiene una consecuencia adicional –todavía más grave–: esta plata, sepamos o no exactamente en qué se gastó, la tendremos que pagar todos los colombianos.

Buena parte de los recursos del FOME provienen de un rubro denominado deuda. Esto implica que lo que se gaste hoy tendrá que pagarse mañana, acudiendo a nuevas fuentes. Como si fuera una tarjeta de crédito, los próximos gobiernos tendrán que acudir a otras fuentes de financiación para obtener esos recursos.

Sin embargo, es casi imposible planear políticas económicas estables si no se cuenta con información completa. Esto plantea un panorama especialmente complejo si se tiene en cuenta que el gasto realizado durante la pandemia se concentró en sectores estratégicos para el presente y el futuro del país –como la salud, el empleo y la política social–.

Si no tenemos toda la información sobre la inversión en programas de ayuda a sectores productivos, ¿es posible diseñar políticas exitosas que promuevan la recuperación del empleo y la generación de nuevos puestos de trabajo?

No es claro, por ejemplo, el enfoque y el énfasis que deberían tener las políticas orientadas a combatir la pobreza y la pobreza extrema en el país. La razón es que la nueva reforma tributaria –cuyos ejes centrales al parecer serán la eliminación de las exenciones de IVA, sin aumentar los impuestos de los grandes capitales– toca directamente el bolsillo de la clase media colombiana.

Resulta innegable que, de cara a la recuperación económica, todos tendremos que hacer sacrificios, pero no es claro por qué la mayor parte de la carga se quiere poner sobre los trabajadores que viven de su sueldo –no solo quienes ganan cinco o seis salarios mínimos, sino también los que ganan uno o dos, y que no están cubiertos por los programas sociales del Estado–.

Saber cómo se ha gastado y cómo se planea gastar la plata de todos debe ser la regla, no la excepción. Buscar esa información no tendría que ser una odisea burocrática para la ciudadanía. Entre otras cosas, la ley establece que el Gobierno no solo debe dar respuesta a las preguntas de los ciudadanos, sino que debe ser proactivo en la divulgación de la información sobre el uso de los recursos públicos. 

El acceso a la información sobre el gasto público no debería ser un privilegio de burócratas y especialistas, sino que tiene que estar al alcance de todos. Hagamos fuerza para que en este cumpleaños de la pandemia ese deseo se haga realidad. 

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