Tierras y PND: ¿la política agraria de Santos para la paz?
Análisis de uno de los proyectos prioritarios de la agenda legislativa del Gobierno por tratarse de su hoja de ruta: el Plan Nacional de Desarrollo. Este le permitió al presidente Santos desarrollar un punto clave de los acuerdos de La Habana: el tema agrario. Sobre eso el Congreso, lejos de un consenso, contó con profundas discrepancias.
Sin duda alguna el Plan Nacional de Desarrollo fue una de las iniciativas legislativas más importantes que se tramitaron en la legislatura 2014-2015 en el Congreso. El contenido de esta ley, sancionada el pasado 9 de junio (Ley 1753 de 2015), no solo constituirá la ruta de las políticas públicas del Gobierno sino que, de cierta forma, determinará parte de la agenda legislativa de las tres legislaturas restantes.
Una de sus estrategias transversales es la llamada “Transformación del Campo”, la cual no solo tiene gran relevancia dado el contexto actual, marcado por la negociación entre el Gobierno y un grupo insurgente que acentúa el tema agrario, sino que constituye una novedad frente a los planes de desarrollo anterioresque hacían mención muy genérica a la política agropecuaria. Puede decirse que mediante este Plan de Desarrollo el Congreso desarrolló más a fondo parte del marco constitucional (artículos 60 y 150, nº 18) y legal (Ley 160/94) que le otorga funciones para administrar, recuperar y adjudicar la propiedad agraria del Estado.
Mientras en el Plan de Inversiones 2011-2014 a la estrategia agropecuaria y desarrollo rural se le asignaba un 2,07%, en el Plan de Inversiones 2015-2018 se le asigna a la “transformación del campo” un 7%.
Uno de los aspectos destacados del PND es que el articulado de su capítulo agrario desarrolla diversos puntos importantes de los acuerdos de La Habana y además le otorga al Presidente, durante 6 meses, facultades legislativas que le permiten reestructurar todas las instituciones públicas que cuenten con funciones agrarias. Dada su importancia, el equipo de Congreso Visible quiso profundizar en estos dos temas, destacando que en el tema agrario el Congreso, lejos de un consenso, contó con profundas discrepancias.
La “Transformación del Campo” y Primer Punto de la Agenda
Como es sabido, el primer punto de la agenda de conversaciones entre el Gobierno y las FARC es acerca de la política de desarrollo agrario integral. A continuación se muestra un comparativo entre algunos de los acuerdos sobre este primer punto de negociación y su desarrollo a través del articulado del PND:
Si bien algunos mecanismos a que hace referencia este articulado ya existían en la legislación vigente (especialmente la Ley 160 de 1994), es clara la intención del PND de poner en marcha gran parte de los acuerdos logrados en La Habana con miras a darle fin al conflicto. No obstante, como lo han mencionado algunos académicos, los retos planteados por este capítulo del PND son de muy difícil cumplimiento, en especial todo lo relativo a la formalización y actualización de registro de la propiedad rural, así como las metas de cubrimiento de los programas agrarios referidos.
Facultades extraordinarias al Presidente
La Constitución Política de Colombia (art. 150, n. 10º) le permite al Congreso de la República otorgarle facultades extraordinarias al Presidente para que pueda, por un periodo de hasta seis meses, expedir decretos con fuerza de ley sobre los temas que crea convenientes, siempre y cuando no se trate de expedir códigos, leyes estatutarias u orgánicas o decretar impuestos. Una característica intrínseca de estos decretos, cuyo contenido tiene fuerza material de ley y por ello puede derogar otras leyes, es su permanencia en el tiempo, dado que siguen vigentes aún luego de cesar la facultades extraordinarias por las que fueron expedidos; sin embargo, en cualquier momento el Congreso puede por iniciativa propia modificar dichos decretos leyes.
De esta forma, el Congreso, a través del PND (en su artículo 107), le confirió al Presidente precisas facultades extraordinarias para reorganizar las instituciones con funciones relativas al desarrollo rural y agropecuario.
Para hacer seguimiento a las facultades legislativas conferidas al Presidente el Congreso conformará, con representantes de ambas cámaras, una Comisión Especial encargada de ejercer el control político y presentar recomendaciones que tengan por objeto el desarrollo rural integral y la transformación productiva del campo. El término de duración de esta comisión será también por seis meses.
Profundas discrepancias en torno a la política agraria del PND
No obstante lo anterior, lo que resultó en el Plan Nacional de Desarrollo en torno a la política agraria y el desarrollo rural estuvo lejos de ser producto del consenso legislativo. El enfoque rural de carácter más productivo del Gobierno y de su coalición partidista, se vio enfrentado al enfoque más distributivo de la oposición de izquierda política.
Como puede verse en la exposición de motivos del PND, en los documentos de la Misión para la Transformación del Campo Colombiano [1], encabezada por el Departamento Nacional de Planeación y en las intervenciones de la directora de Desarrollo Rural del Departamento Nacional de Planeación[2], la posición del Gobierno, defendida por la coalición durante el trámite del proyecto de ley, frente a la cuestión agraria está dirigida a promover un desarrollo rural de carácter productivo, donde el acceso progresivo a la tierra por parte de los trabajadores agrarios dependa del uso provechoso que se le dé al suelo. Por su parte, la oposición de izquierda en el Legislativo, principalmente los senadores del Polo Democrático Jorge Robledo, Alberto Castilla e Iván Cepeda, sostuvo durante los debates del proyecto que un enfoque más acorde con los acuerdos de La Habana es el distributivo, para lo cual se debería privilegiar la reforma agraria como instrumento para responder a la desigualdad histórica en el campo colombiano.
Los senadores del Polo Democrático aterrizaron esta divergencia al artículo 102 del PND que se refiere al marco especial sobre administración de tierras de la Nación (tierras baldías). A juicio de estos congresistas la redacción de dicho artículo permitía entregar (no adjudicar) terrenos baldíos a empresas agroindustriales (las cuales bajo cierta interpretación podían ser consideradas “trabajadores con vocación agraria”) para su explotación productiva, en vez de a campesinos sin tierras como sería más acorde con lo que se ha acordado en La Habana [3]. Para estos parlamentarios, el PND buscaba introducir en su contenidos los mismos del proyecto de “Zidres” que actualmente pasa a tercer debate en el Senado
Tanta fue la polémica en torno a los baldíos, que el texto final del PND terminó modificando la redacción inicial de su artículo 102 para restringir el régimen especial de ocupación, aprovechamiento y adjudicación de reservas sobre tierras baldías a los trabajadores agrarios de escasos recursos.
Otra de las discusiones en torno a este capítulo de tierras en el Plan de Desarrollo estuvo dada a partir de la preocupación por parte del Centro Democrático, manifestada a través de su senador Iván Duque, por el hecho de que sea el sector privado quien tenga que aportar más de la mitad de los recursos necesarios para desarrollar del programa agrario propuesto.
Según lo establecido por el Plan Nacional de Desarrollo, el 72% del total de la financiación del programa de “Transformación del Campo” será aportada por el sector privado como lo muestra esta gráfica.
Al margen de cualquier valoración acerca de los decidido finalmente en el capítulo de la “Transformación del Campo” en el Plan Nacional de Desarrollo, lo que queda claro es que este debate supuso uno de los grandes retos que enfrentó el Congreso en la legislatura 2014-2015, reto que finalmente fue superado (a través de una sesuda deliberación) y que demuestra que el Legislativo parece estar listo para llevar a cabo las más importantes discusiones que se avecinan frente a un eventual posconflicto.
