Con 37 millones de hectáreas aptas para producir alimentos —22 millones para agricultura y 15 para ganadería—, una oferta anual de 180 mil toneladas de peces y otras especies acuáticas, un rendimiento hídrico que supera el promedio mundial y más de catorce millones de pobladores rurales en edad de trabajar, Colombia podría ser la potencia agroalimentaria que prometieron el presidente Petro y la ministra de Agricultura Cecilia López, uno de los primeros nombramientos del nuevo gabinete. Los habitantes de acá e incluso los de otros países tendrían garantizado un suministro constante de comida.
Por ahora no es así. De hecho, según la FAO, 4,4 millones de colombianos padecen hambre crónica y 8,5 millones se encuentran en condición de inseguridad alimentaria. Y, de hecho, las políticas públicas para el desarrollo rural han sido dispersas y desarticuladas. Y, de hecho, menos de la mitad de las mujeres rurales participa en el mercado laboral y la pobreza se ensaña contra ellas. Y, de hecho, comunidades indígenas y afro esperan a que el Estado les resuelva solicitudes por 10 millones de hectáreas. Y, de hecho, según el Informe Final de la Comisión de la Verdad, 45% de las violaciones de derechos humanos cometidas en el conflicto armado fueron contra campesinos: homicidio, despojo, desplazamiento, tortura y vinculación de niñas y niños a grupos armados.
Luego está la distribución inequitativa de la tierra que ha sido “causa, consecuencia y botín del conflicto armado”. Así se lee en el reciente informe de empalme del sector agrario que señala que el 10% de los propietarios ocupa siete veces más tierra de lo que deberían si existiera absoluta igualdad.
Durante tres semanas un equipo de 120 personas se encargó de elaborar el informe que tiene cuatro partes y guiará la labor del Ministerio. La primera es sobre las políticas necesarias para democratizar la tierra y cumplir con la reforma agraria consignada en el Acuerdo de Paz, un punto clave del nuevo gobierno. Aquí entran asuntos de gran envergadura —históricamente irresueltos— como el Fondo de Tierras, el catastro multipropósito, la jurisdicción agraria y la formalización de la propiedad rural. El informe también señala fallas en la gestión de la Agencia Nacional de Tierras. Lentitud en la resolución de procesos agrarios y en la adjudicación de baldíos o tierras de la nación —de los que aún no existe un inventario—, poca presencia en las regiones y procedimientos engorrosos.
Además, en un círculo vicioso, el informe advierte que si no se avanza en el catastro —del que se habla desde 1965— los conflictos por la tierra y la apropiación indebida aumentarán y, a su vez, si la agencia no resuelve los conflictos, no habrá tierras para comprar o adjudicar a las comunidades. La misma entidad asegura que solo el 1% de los predios se ha formalizado y que le tomaría 256 años terminar esa tarea.
La segunda parte del informe recuerda el derecho a la tierra de las comunidades más vulnerables, mujeres, jóvenes, víctimas del conflicto armado y excombatientes. Las otras dos partes se refieren a la soberanía alimentaria, a frenar el hambre, a lograr la transformación productiva del campo y a cómo todo esto cumpliría la máxima del vivir sabroso.
La coordinadora del equipo fue Jhenifer Mojica, abogada, experta en temas agrarios y defensora de derechos de las comunidades campesina, indígena y afro. Jhenifer fue subgerente de Tierras del antiguo Incoder y asesora de diversas entidades. Cerosetenta habló con ella en la primera de una serie de entrevistas a mujeres que participan en distintos ámbitos de la política nacional, aunque no necesariamente ocupen cargos públicos o hagan parte del gobierno, y cuya voz será importante en estos tiempos de cambio.
¿Qué hizo el gobierno Duque en materia de tierras?
Llevamos cien años de leyes que han intentado hacer una reforma agraria y lo que vimos es que el último gobierno no asumió en serio la necesidad de garantizar mayores condiciones de equidad en el acceso a la tierra para las poblaciones con derecho a ella. En estos cuatro años la gestión se quedó en atender el problema de la informalidad: titular o formalizar la propiedad de bienes muy pequeños, microfundios, lotes de vivienda en zonas de expansión urbana y semiurbana, y ahí se fue todo el esfuerzo institucional.
El informe enumera asuntos que contribuyen a la inequidad y todos son enormes: falta de información, catastro desactualizado, debilidad institucional. ¿Por dónde empezar a resolver?
Creo que hay que hacer una implementación progresiva de las políticas integrales de tierras con un enfoque territorial —no individual como se ha venido haciendo— y también un barrido predial. El decreto ley 902 de 2017, expedido después del Acuerdo de Paz, ordenó ese barrido y no se hizo. La agenda del nuevo gobierno, volver a Colombia una potencia alimentaria y pagar la deuda histórica con las comunidades más vulnerables, debería marcar por dónde comenzar un programa a mediano y largo plazo desde el Ministerio de Agricultura. Ahí el foco de atención es el Fondo de Tierras para la Paz que tiene un rezago enorme y terrible que se debe recuperar para lograr la redistribución de tierras.
¿Cuáles son las alternativas para que el Estado adquiera tierras?
Además del Fondo, la legislación agraria establece mecanismos como las zonificaciones ambientales para procesos de comunidades en reservas forestales. Otro son los bienes en extinción de dominio por narcotráfico que se supone que también pueden entrar al Fondo de Tierras para ser repartidos. Igual ocurre con los procesos agrarios que son de competencia de la Agencia Nacional de Tierras que apuntan a identificar baldíos de la nación para limitar hasta dónde van, clarificar cuáles son baldíos y cuáles no y recuperar los que estén siendo mal usados o por gente que no tenga derecho sobre ellos.
¿Y qué avances hay frente a los baldíos?
La agenda de baldíos la está tratando la Corte Constitucional. Desde 2014 hay una sentencia que ordena a la Agencia Nacional de Tierras avanzar en la conformación de un plan nacional de clarificación para identificar cuáles son y dónde están los baldíos y ahora estamos a punto de otro fallo de la Corte sobre el tema y la necesidad de que el Estado defina. Lo que hemos visto es que los avances son incipientes y que la indefinición también impacta en la formalización de la propiedad, en el catastro, en la inversión pública y privada y en el desarrollo productivo y para la competitividad del sector.
Uno de los cocos de la campaña fue la amenaza de expropiación. ¿Cómo lidiar con eso?
Ahí está la pregunta por la productividad: ¿Qué hacer con las tierras que no son productivas, que no se usan, que están en latifundios o no cumplen la función social de la propiedad? ¿Qué hacer con la ganadería expansiva que ha servido para acumular tierras, que no es económicamente eficiente y que genera daño ambiental? En eso tiene que haber un proceso de diálogo porque estamos ad portas de que se declare un estado de cosas inconstitucional en materia de tierras por la negligencia de los últimos gobiernos. Mecanismos como la jurisdicción agraria están pensados para dar seguridad jurídica a las decisiones sobre tierras y tranquilidad a las partes de que habrá un debido proceso, que no va a ser a la fuerza, que va a ser con garantías para todos.
¿Qué papel juega la Agencia Nacional de Tierras? El informe menciona retrasos como la falta de digitalización del archivo.
Si la agencia no funciona nada de lo que propone el nuevo gobierno para la ruralidad se va a poder hacer. La agencia se diseñó de cara al Acuerdo de Paz como una entidad rápida, pero el problema ha sido de implementación: es una agencia sin presencia territorial que centraliza todo en Bogotá y en las oficinas regionales solo recibe correspondencia. Lo del archivo es muy diciente: hay 9 mil metros lineales que ni siquiera se han abierto, no se sabe qué hay en esas cajas. Entonces sí es necesario revisar. Yo creo que este gobierno va a tomar sobre todo decisiones de transición que permitan cambiar el enfoque de la agencia para que avance, pero utilizando los recursos y la capacidad de manera más inteligente.
A la agencia le tomaría 256 años terminar la formalización de predios. ¿Cómo congeniar eso con la promesa del presidente Petro de mostrar resultados rápido?
Ese es el mayor reto del nuevo gobierno porque si no da resultados pronto se pierde la posibilidad de cambio. Las dilaciones en los procesos han sido por la falta de determinación de la agencia. Por ejemplo, por decreto se simplificaron los procedimientos en uno solo, pero después la agencia creó dieciséis procedimientos únicos. Lo mismo pasa con las solicitudes de reserva campesina, resguardos indígenas y territorios colectivos de comunidades afro donde los trámites son cada vez más engorrosos y con un mayor nivel de requisitos que los hacen imposibles de terminar.
La deuda histórica con las comunidades indígenas y afro —incumplimiento en el catastro, consulta previa, y derechos territoriales colectivos— ¿cómo se salda?
[El rural] nunca se ha asimilado como un sector de derechos humanos ni de los pueblos. Ese es un cambio que recomendamos en el empalme porque el acceso a tierras y territorios no tiene que ver con el mercado o con formalizar la propiedad o hacer más competitivo al campo, sino con una agenda de derechos que garanticen la existencia de las comunidades. No avanzar en el reconocimiento de derechos es permitir que los pueblos sigan en riesgo de despojo o de extinción física y cultural. En el empalme había delegados de comunidades campesinas, indígenas, afro y palenquera; gente experta que sabe muchísimo de tierras y territorios y tiene clara la situación de deuda histórica. Por eso se acordó una mesa permanente de concertación intercultural que defina por dónde empezar, cuáles son las comunidades o pueblos con mayor nivel de vulnerabilidad y cuáles los casos donde hay diferencias sobre un mismo territorio.
¿De qué manera se avanza en la resolución de conflictos tan antiguos?
Hace unos diez años los conflictos entre comunidades indígenas, campesinas y negras eran una realidad en el Cauca, pero hoy vemos un mapa con conflictividad en todo el país. Cada vez es más latente que la tierra es un recurso finito y cada vez hay más presión sobre ella. Lo que el Estado ha hecho es responder según la fuerza o la capacidad de presión de ciertos grupos o sectores, atender de a poquitos las demandas sin una actitud propositiva para resolver. Hoy la entidad más demandada del sector es la Agencia Nacional de Tierras.
Que el sociólogo y líder nasa Giovani Yule sea director de la Unidad de Restitución de Tierras ha generado críticas por parte de la oposición. ¿Cómo ve el nombramiento?
Es una designación que ratifica el cambio de enfoque que necesitan las políticas del sector en derechos humanos. Venimos de una Unidad de Restitución de Tierras que no hizo el mínimo esfuerzo por tramitar la restitución de los derechos territoriales de los pueblos indígenas. Que en un 63% de los casos les dijo a las víctimas que no tenían derecho a la restitución. Que se ha dedicado a ajustar indicadores para decir que cumple metas. Giovani Yule no es nuevo en temas de política pública y, aunque lo reconocen por su rol en la minga, no es el único ejercicio que ha hecho sobre el tema territorial. Este es un cambio absoluto frente a las víctimas, en la necesidad de atender sus reclamaciones y de construir paz a partir de la reparación del daño que les causó el conflicto armado.
Este gobierno se comprometió a que la tierra sea propiedad de las mujeres. ¿Cómo se puede implementar el enfoque de género?
Desde el 94 la legislación agraria dice que la propiedad de las titulaciones tiene que ser en cabeza de hombre y mujer, aunque hay una ausencia de una política con enfoque diferencial de género que garantice el acceso a la tierra. Mientras una mujer esté en pareja y logre acceder a la titulación, es copropietaria de la tierra, pero no existen garantías para quienes no están en pareja o son madres cabeza de familia, jóvenes o indígenas. La Ley de Mujer Rural es de los años 90 y hasta ahora se está estrenando. Este es el primer año del Fommur, el Fondo de Fomento para las Mujeres Rurales, con recursos para invertir. El tema de tierras está todavía más rezagado y yo creo que hay que atender las recomendaciones que el movimiento de mujeres ha hecho en la última década, especialmente sobre una ruta de economía del cuidado que podría dar lugar a acceso a tierras y a reconocer prácticas como huertas de agricultura familiar y ecoturismo.
Con los recursos que hay en Colombia, nadie tendría que pasar hambre, asegura el informe. ¿Qué hace falta para lograr ser la potencia agroalimentaria a la que apunta el nuevo gobierno?
El tema del hambre es dramático y tangible: una gran parte de los colombianos no está comiendo tres veces al día y los que comen no comen lo más nutritivo. Pero el problema no se reduce a la producción, sino a los costos de esa producción, a los costos de los alimentos y a la poca capacidad de adquisición de las familias. La propuesta tiene distintos eslabones: hay que generar inversiones públicas para bajar los costos de producción y para que los productos nacionales sean más competitivos. También es necesario formular una política de comercialización y abastecimiento que integre mecanismos dependiendo de las regiones. Por ejemplo, generar cinturones de alimentación alrededor de las ciudades donde hay mayor crisis alimentaria. También hay que democratizar los mecanismos de crédito y aseguramiento del riesgo que en Colombia son deficientes o que están concentrados en grandes y medianos. Porque para los pequeños no hay banca pública ni microcréditos.
Por último, ¿continuará en el Ministerio de Agricultura?
Todavía no se sabe, pero tengo la mejor voluntad para que se hagan los cambios porque creo en este plan de gobierno que ayudé a hacer en campaña y ayudé a aterrizar. Estas son agendas vitales para el país y si se siguen aplazando y pasan más años con la misma deuda, el conflicto será mucho peor.
