Por: Andrea Cerinza, investigadora de Congreso Visible

Foto: Revista Semana

En la edición del domingo 3 de abril, la revista Semana publicó el artículo “Van pero no votan”, en el que se expusieron datos sobre la cantidad de veces que algunos congresistas se abstuvieron de votar en el trámite legislativo del proyecto de reforma constitucional del equilibrio de poderes. Sin embargo, generalmente, en comparación con el ausentismo parlamentario, sobre la abstención no es mucho lo que se dice en los medios.

Congreso Visible ha llamado la atención sobre este fenómeno. En un estudio que cubrió el período 2006-2013, se resaltó que las abstenciones pueden llegar a tener un impacto mayor en las decisiones sustantivas sobre proyectos en debate, dado que inciden directamente en la conformación del quórum decisorio. En el mismo estudio se concluyó que los niveles de inasistencia al Congreso fueron mucho menores que los de abstención. En promedio, los congresistas no asistieron al 10% de las sesiones, mientras que se abstuvieron el 30% de las veces en las que tuvieron que emitir un voto nominal para algún asunto sustantivo.

En este artículo, revisamos los niveles de abstencionismo que se presentaron en las discusiones de las comisiones primeras de Senado y Cámara en los debates de la primera vuelta del trámite legislativo de la Reforma de Equilibrio de Poderes. Antes de presentar los datos, es importante hacer dos aclaraciones.

En primer lugar, en el sistema de información de Congreso Visible se registran votaciones procedimentales y sustantivas. Las primeras, se refieren a aquellas en las que la mayor parte del tiempo se toman decisiones sobre los impedimentos que presentan los congresistas para participar en la discusión de un proyecto. Las segundas, son aquellas que determinan modificaciones o proposiciones a algún proyecto en curso; si debe hacer el tránsito de debate, si se aprueba el título, si se elimina o añade un artículo, si debe ser archivado, etc. Los niveles de abstención son más altos en las votaciones que tratan asuntos procedimentales que aquellas que abordan temas sustantivos.

En segundo lugar, es importante subrayar que la regulación sobre votaciones nominales consignada en la Ley 5ta de 1992, establece en su artículo 127 que todos los congresistas presentes en el recinto en el momento de votar tienen que tomar una decisión (si o no); la abstención no está contemplada. Las excepciones se presentan cuando los congresistas se declaran impedidos para votar para no incurrir en conflictos de interés. Concretamente, los artículos relacionados con el tema, están redactados de la siguiente manera:

ARTÍCULO 124. EXCUSA PARA VOTAR.  El Congresista sólo podrá excusarse de votar, con autorización del Presidente, cuando al verificarse una votación no haya estado presente en la primera decisión, o cuando en la discusión manifiesta tener conflicto de intereses con el asunto que se debate.

ARTÍCULO 127. DECISIÓN EN LA VOTACIÓN. Entre votar afirmativa o negativamente no hay medio alguno. Todo Congresista que se encuentre en el recinto deberá votar en uno u otro sentido. Para abstenerse de hacerlo sólo se autoriza en los términos del presente Reglamento.

A pesar de la prohibición de abstenerse, cuando se examinan los registros de votaciones nominales, algunos congresistas que han respondido a la lista de asistencia aparecen sin votación. Para tratar de explicar esta situación, vale la pena resaltar algunas de las razones por las cuáles los congresistas deciden abstenerse en las votaciones.

Una posibilidad es que la abstención puede verse como una forma de “votar”.  Es decir, de manifestar una posición frente a un tema en discusión sin incurrir en los costos políticos de votar en contra de las directrices de su partido o del ejecutivo, cuando su partido hace parte de la coalición de gobierno. De igual forma, un congresista puede abstenerse con el objetivo de “desbaratar” el quórum (la cantidad de congresistas necesarios para tomar decisiones). También puede llegar a hacerlo con el ánimo de manifestar su inconformidad frente a lo que se está votando y, a su vez, representar los intereses de su partido o de aquellos que lo eligieron. Este uso estratégico de la abstención es potencialmente útil para la oposición, tal como lo manifestó el senador Jaime Amín del Centro Democrático en el artículo de la revista Semana mencionado anteriormente.

Finalmente, otros factores que entran a jugar un rol determinante en las decisiones de abstención tienen que ver con el tema que se está discutiendo, el interés del Ejecutivo en el mismo, la posición ideológica del partido, y hasta el peso de su voto en esa discusión, entre otros. Es allí donde vale la pena hacer el análisis de las votaciones y preguntarse el porqué de la decisión de un congresista, no solo de votar a favor o en contra, sino también de abstenerse de emitir un concepto.

Equilibrio de Poderes

Congreso Visible hizo un recuento de las votaciones que se hicieron en las comisiones primeras de Senado y Cámara a lo largo de la primera vuelta de debates. En principio se hizo la separación entre votaciones procedimentales y sustantivas, pero sólo se analizaron estas últimas por su capacidad de modificar el proyecto en discusión. Para el caso de Senado se tuvieron en cuenta 92 votaciones sustantivas, es decir, desde proposiciones (modificación, eliminación o adición de artículos) hasta aprobación del articulado y tránsito a siguiente debate. Los resultados se ven reflejados en el siguiente gráfico:

De los 19 miembros actuales de la comisión, el 47% (9) se abstuvo en 20 o más ocasiones. Del mismo modo, se aplicó el estudio a los miembros de comisión primera de Cámara de Representantes. Los resultados se muestran en la siguiente gráfica:

Se analizaron 129 votaciones sustantivas. La comisión tiene 35 integrantes, de estos, el 34% (12) registró más de 40 abstenciones. La cantidad de abstenciones tenidas en cuenta es más alta en esta comisión porque se consideraron más votaciones, y porque hay un mayor número de miembros en esta célula legislativa.

Para algunos congresistas, tal y como lo especificó Semana, la intención detrás de abstenerse es la de no dejarse contar. Para otros, es la manifestación de su oposición frente a un tema en discusión, esto es, la abstención como forma de votación. Ejemplo de lo anterior, son Viviane Morales; Jaime Amín y Alfredo Rangel, miembros de la comisión primera de Senado.

Para Morales (Partido Liberal), que según la gráfica es la persona con mayor cantidad de abstenciones de la comisión (58), su decisión se debió a que se había declarado impedida y dicho impedimento le había sido aprobado por los demás miembros de dicha corporación. Así pues, su comportamiento estuvo acorde con el reglamento para votaciones en el cuál se establecen este tipo de excepciones a la hora de votar.

Según Amín (Centro Democrático), sus abstenciones (45) obedecieron más a la idea de que así manifestaba su oposición frente a decisiones con las que no estaba de acuerdo. Por su parte, para Rangel del mismo partido, su decisión de abstenerse (43) tuvo que ver con la falta de formación de un criterio definitivo para decidir su posición frente a un tema en debate.

Así pues, aunque las abstenciones vengan desde hace ya un buen tiempo siendo manifestaciones de posiciones frente a un proyecto en discusión, resulta pertinente discutir por qué esta práctica es recurrente entre los congresistas. También cabe preguntarse cuál termina siendo la importancia real de la Ley 5ta de 1992 o reglamento del Congreso, y  si al momento de sufragar, los congresistas tienen en cuenta una serie de reglas informales que se han vuelto habituales y no son del todo conocidas por el resto de los colombianos.

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