El Plan Nacional de Desarrollo y el equilibrio de poderes fueron dos de los proyectos más sonados en los medios de comunicación durante la primera legislatura ordinaria. Teniendo esto en cuenta, Congreso Visible quiso analizar la segunda parte del curso de estos proyectos una vez sean sancionados como leyes: la eventual revisión de la Corte Constitucional. Ahora bien, pese a que existan argumentos de fondo y de forma que ponen en duda la constitucionalidad de estos proyectos, analizamos solo los que se referían a errores en el trámite legislativo (forma) pues el papel del Congreso en estos casos es determinante.

PLAN NACIONAL DE DESARROLLO: El PND se convirtió en ley el pasado 9 de Junio de 2015. Dado el alcance y las controversias que ha suscitado este Plan, a la fecha se han radicado seis demandas de inconstitucionalidad en su contra. Tres de estas demandas fueron presentadas por Congresistas del Polo Democrático y de la Alianza Verde. Los actores que cuestionan la constitucionalidad del PND han centrado sus argumentos en las actuaciones realizadas durante el trámite de conciliación, donde se armonizan los textos finales que aprobaron cada una de las cámaras (Senado y Cámara de Representantes). No obstante, cabe advertir que, como la Constitución y el reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992) no se refieren de forma amplia sobre este asunto (comisiones accidentales de conciliación), la argumentación que utilizan quienes demandan la constitucionalidad del PND se basa en casos semejantes donde se alegan vicios en el trámite legislativo en etapas distintas a la de conciliación:

1. Desconocer la votación nominal y pública: La senadora Claudia López (Alianza Verde) señaló que el PND es inconstitucional pues en el trámite de conciliación las votaciones no fueron nominales ni públicas sino ordinarias. Es decir que no se conoció el sentido del voto de cada congresista sino que se votó por aclamación o pupitrazo. De este modo, se desconoció el artículo 133 de la Constitución que establece como regla general la votación nominal y como excepción la ordinaria. Pese a que no existan sentencias que se refieran de forma explícita sobre la votación en las comisiones de conciliación, la Corte Constitucional en otras oportunidades ha declarado inexequible leyes que fueron votadas a “pupitrazo”. Este es el caso del Tratado sobre traslado de personas condenadas para la ejecución de sentencias penales entre Colombia y México, declarado inexequible en agosto del año pasado en atención a que los congresistas en la sesión plenaria de Senado no votaron acorde a lo dispuesto en la Constitución y la ley.

2. El acta y el informe de conciliación no cumplen con los requisitos legales: Así mismo, la senadora Claudia López subrayó que el acta de conciliación no cumplía con requisitos formales como la fecha, la hora y el registro de la votación de los artículos conciliados. También mencionó que en el informe de conciliación no se expresaron las razones que tuvieron en cuenta los conciliadores para tomar la decisión final, y que este informe se publicó y se votó el mismo día, desconociendo el plazo de por lo menos un día exigido en el artículo 161 de Constitución. Frente las actas e informes de conciliación, la Corte Constitucional ha señalado que se configurará un vicio de procedimiento que invalide el trámite legislativo siempre que la publicación y la aprobación del informe de conciliación se realice el mismo día. No obstante, la Corte también advierte que en estos casos debe tenerse certeza sobre las fechas efectivas de la publicación y de la votación del informe para que se configure el vicio.

3. Sesiones simultáneas: Otro argumento expuesto por la senadora Claudia López en contra de la constitucionalidad del PND consistió en señalar que la sesión plenaria y la sesión de conciliación coincidieron en el tiempo, contrariando lo dispuesto en el artículo 93 del reglamento del Congreso (Ley 5 de 1992). Aunque esta norma se refiera a comisiones permanentes y no accidentales y al momento no existen pronunciamientos de la Corte al respecto, podría hacerse una interpretación analógica de esta regla al caso de las comisiones de conciliación. En la eventualidad en que la Corte haga esta interpretación podría apoyarse en casos como el fuero penal militar donde la realización de sesiones simultaneas de comisión y plenaria invalidó todo el acto legislativo.

4. Anuncio previo de votación de proyecto de ley: También representantes a la Cámara como Carlos Germán Navas Talero (Polo) y Angélica Lozano (Alianza Verde) señalaron que existe un vicio de forma en el trámite del PND pues la sesión donde se anunció su discusión y votación no se ciñó al reglamento. Al respecto la Corte Constitucional ha determinado cuatro requisitos que deben tenerse en cuenta al momento de hacer tales anuncios: “1. Se hace respecto a la votación de todo proyecto de ley. 2. Debe darlo la presidencia de la cámara o de la comisión en una sesión distinta y previa a aquella en que debe realizarse la votación del proyecto. 3. La fecha de la votación debe ser cierta, es decir, determinada o, por lo menos, determinable. 4. Un proyecto de ley no puede votarse en una sesión distinta a aquella para la cual ha sido anunciado.” Así, en estricto sentido la Corte Constitucional no ha considerado que una irregularidad en la sesión donde se anuncia el proyecto sea causal de un vicio de trámite que afecte la constitucionalidad de una ley.

5. Falta de debate en la conciliación: Senadores como Iván Duque (Centro Democrático) y Claudia López (Alianza Verde) han manifestado que la falta de discusión en la comisión de conciliación vicia las decisiones allí tomadas. La Corte Constitucional no ha tenido una posición clara al respecto pues pese que en algunos casos (como cuando se pretendió extender el IVA a la canasta familiar) ha determinado que la falta de argumentos y deliberación es una razón para declarar la inconstitucionalidad de una ley, en otros casos (primera reelección de Álvaro Uribe) ha establecido lo contrario, es decir que la rapidez con la que se discute y vota un proyecto no es una causal suficiente para invalidar una norma. (Ver análisis profundo al respecto: ¿En la conciliación se llega a votar o a deliberar nuevamente? y Pocas reglas, muchos ‘micos’)

EQUILIBRIO DE PODERES: Pese a que este proyecto de acto legislativo todavía no esté en vigencia, ya varios sectores han anunciado demandas de inconstitucionalidad en su contra. El Fiscal General de la Nación, congresistas del Polo Democrático y del Centro Democrático, y el Consejo de Estado se han presentado como opositores a este proyecto. Estos son los argumentos expuestos:

1. Irrespetar la unidad de materia: El Consejo de estado en un informe sobre el proyecto de equilibrio de poderes señaló que los distintos temas que esta iniciativa incluye (temas electorales, reforma a la justicia, elección de servidores públicos) rompen la unidad de materia que debe tener todo proyecto (las disposiciones de un proyecto de ley deben corresponder a un mismo núcleo temático). Esto, pues a su juicio asuntos como la organización del gobierno y la administración de la rama judicial no tienen relación alguna con un equilibrio de poderes. Las demandas de inconstitucionalidad que argumentan la violación de este principio de unidad de materia son muchas. En febrero de 2012 la Corte Constitucional declaró inexequibles los artículos 10 y 11 de la Ley 1393 de 2010 que buscaba fortalecer el equilibrio financiero del Sistema de Seguridad Social en Salud. Los parlamentarios en dichos artículos incluyeron asuntos como el financiamiento de la Red Nacional de Bibliotecas públicas y la renta nacional para la cultura y el deporte, que evidentemente no tenían relación alguna con el fortalecimiento del Sistema de salud. En este sentido, la argumentación que se haga para sustentar esta violación debe mostrar de forma clara la falta de conexión entre los distintos temas, pues el juicio de la Corte es estricto al momento de invalidar artículos que efectivamente no tengan relación entre sí.

2. Violar el principio de consecutividad: este principio consiste en que se pueden proponer cambios o disposiciones a un proyecto de ley o reforma constitucional, siempre y cuando el tema haya estado presente a lo largo de los debates anteriores. En el mencionado informe el Consejo de Estado también indicó que el proyecto de equilibrio de poderes violaba el principio de consecutividad al incluir en la segunda vuelta temas no tratados en la primera. El Consejo de Estado se refirió de forma especial a asuntos como el de convertir en conjueces a quienes no sean elegidos magistrados de Altas Cortes en el concurso correspondiente, o la modificación según la cual se le otorga la función de dirimir los conflictos de competencia a la Corte Constitucional. La Corte encuentra que se desconoce este principio siempre que determinado asunto no sea objeto de debate ni votación en la segunda vuelta. Así mismo, recuerda este Tribunal Constitucional que cuando se alegue este vicio se debe argumentarse en qué medida el texto que no se debatió afecta la esencia de lo aprobado inicialmente o, en su defecto, constituye un tema nuevo que no guarda relación de conexidad con lo debatido inicialmente y con los objetivos perseguidos por la ley. En 2010 la Corte declaró inconstitucional el artículo 13 del Acto legislativo No.1 de 2009 que buscaba regular la inhabilidad de los congresistas por periodos coincidentes al constatar que no se debatió ni votó en cuarto y octavo debate. En conclusión, estos son algunos de los argumentos expuestos contra la constitucionalidad del PND y del equilibrio de poderes. Está en manos de la Corte Constitucional decidir finalmente el camino de estos polémicos e importantes proyectos. No debe olvidarse que, pese al significado político que traería consigo la inconstitucionalidad de estas normas, en pasadas oportunidades la Corte ya ha tumbado Planes Nacionales de Desarrollo y leyes de gran importancia como el fuero penal militar justamente por cuestiones de trámite.

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