No hay grandes diferencias entre el comportamiento del Congreso elegido en marzo de 2014, y el elegido en 2010. Esto a pesar de que la renovación de los legisladores estuvo alrededor el 60% y de que la configuración partidista fue diferente dada una oposición más grande y organizada que la anterior, y una coalición de gobierno más pequeña.
El Congreso de la República terminó el 20 de junio pasado la primera legislatura del cuatrienio 2014-2018.
Las semejanzas de los Congresos 2010-2014 y 2014-2018 en su primer año de labores
El actual Congreso radicó un número sustantivo de proyectos de ley (338), de acto legislativo (39), y leyes estatutarias (8) en el primer año de labores. De un total de 385 iniciativas, 350 (90%) fueron de iniciativa legislativa, 29 (7.5%) de iniciativa ejecutiva, y 6 (1.6%) lo presentaron otros autores.
De esta cantidad, el Presidente de la República sancionó 10 leyes que fueron todas de origen gubernamental (Vea Los éxitos legislativos del Gobierno Santos)*. Algunas de estas leyes se aprobaron después de que el Presidente hizo uso del mensaje de urgencia. La Ley de Educación, el Tratado de Libre Comercio con Corea, el Protocolo de la Alianza del Pacífico, y la Reforma Tributaria son algunos ejemplos. Estos datos permiten concluir que el balance para el gobierno es favorable. Con el apoyo de sus ministros, especialmente los de las carteras del Interior, de Justicia, y de Hacienda, el Presidente Santos sacó adelante la reforma constitucional sobre el Equilibrio de Poderes, el Plan Nacional de Desarrollo, la ley de Presupuesto, la prórroga de la ley 418 de 1997 de Orden Público, algunos tratados de libre comercio, entre otros. Estas iniciativas, particularmente las dos primeras, generaron amplia discusión en el Congreso, y fueron foco de atención de los medios de comunicación Los partidos de la coalición apoyaron ambos proyectos, y aunque los de la oposición fueron críticos y tuvieron algunos logros, por ejemplo, que en el PND se especificara que la destinación de baldíos sería para trabajadores agrarios campesinos, también se sumaron a decisiones que tendrán gran impacto en el país. Una de las más importantes: la eliminación de la reelección presidencial y de otros altos funcionarios, que modificará una vez más el diseño institucional de pesos y contrapesos vigente.
Estos resultados se parecen a los del primer año del Congreso elegido en 2010. En el primer año del Congreso 2010-2014, se radicaron 433 proyectos de ley, de los cuáles 365 (84.3%) fueron de origen legislativo; 65 de iniciativa ejecutiva (15%), y 3 (0.7%) de otros actores. En ese momento, el gobierno también tuvo una tasa de aprobación de sus iniciativas más alta que la del Congreso (35% vs. 2%). Dentro de las iniciativas que sacó adelante estuvieron tres reformas constitucionales sobre las que giraron muchas de las discusiones sustantivas que se dieron. La Ley de Regalías, la Ley de Víctimas, y la de Ordenamiento Territorial fueron las más sonadas entre julio del 2010 y junio del 2011 (ver Boletín 21 de 2011). En los dos Congresos, fueron las iniciativas del gobierno las que cautivaron mayormente la atención de los congresistas y de los medios de comunicación.
Sobre los proyectos de iniciativa legislativa, vemos que hasta el momento ninguno de los que se radicaron después del 20 de julio de 2014 ha sido sancionado como ley. El 16.5% (58) de ellos fueron aprobados en alguno de sus debates reglamentarios, 11.7% (41) fueron archivados, y el restante 71% fueron acumulados con otros proyectos que versan sobre la misma materia, o publicados sin haber surtido debate. Algo parecido ocurrió en el primer año del Congreso 2010-2014. En ese momento, solamente el 2% de las iniciativas de origen legislativo habían sido aprobadas en su último debate. Todas las demás seguían en trámite, o habían sido archivadas o acumuladas.
Los temas de los proyectos radicados por el Congreso son muy diversos. Al igual que en otros períodos inaugurales, los que con más frecuencia se presentaron fueron los que versan sobre celebraciones y honores (39 de 385). Los siguieron proyectos relacionados con justicia (28), seguridad social (26), educación y cultura (22), rama legislativa (20), y asuntos laborales (18).
Por otro lado, casi un tercio de los proyectos de ley de iniciativa legislativa, esto es 181 de los 350, fueron presentados por un solo autor. Los pocos que han iniciado trámite legislativo hasta el momento no han tenido debates, o solo han tenido aprobación en primer debate. Los restantes dos tercios de proyectos fueron presentados por dos o más autores que son o de un mismo partido; o de partidos de la coalición del gobierno que se unen; de alguno de los partidos de la oposición, o de los partidos minoritarios. En algunos casos, congresistas de partidos contradictorios se unieron para sacar adelante iniciativas de relevancia nacional. Por ejemplo, el proyecto para rendirle homenaje al exmagistrado y exsenador Carlos Gaviria Díaz fue de autoría de congresistas del Polo Democrático Alternativo, la U, el Conservador, Alianza Verde, Opción Ciudadana, Centro Democrático. En el cuatrienio anterior, ocurrió algo similar. Muchas iniciativas individuales, y muchas presentadas por congresistas de diferentes partidos que compusieron la coalición del gobierno.
Las novedades del actual Congreso
A continuación resaltamos algunos aspectos que nos parecen novedosos del comportamiento del actual Congreso, en comparación con otros del pasado.
En primer lugar, destacamos el rol que cumplió la oposición y el impacto general que esto ha producido en el Congreso. El Centro Democrático empezó el cuatrienio con la decisión de actuar como colectividad disciplinada, y así lo ha hecho durante este primer año. De las 30 iniciativas legislativas en las que miembros del partido participaron como coautores, 16 fueron presentadas solamente por congresistas de esta colectividad. Además, los votos que el partido emitió siguieron el lineamiento de quien lidera al partido en el Congreso, el expresidente Uribe. Por su parte, la Alianza Verde y el Polo Democrático también se comportaron bastante disciplinados.
Consideramos que el comportamiento disciplinado de una fuerza de oposición del tamaño del Centro Democrático (38 miembros), fue importante para hacer valer los lineamientos que define la Constitución del 91 en su artículo 112 sobre las atribuciones que tienen las voces críticas en las instituciones democráticas. Adicionalmente, creemos que gracias a la existencia de este partido, de su significativo tamaño, y de su ideología relativamente clara, fue posible tener debates ideológicos interesantes. Aunque el Centro Democrático se unió a la coalición del gobierno en algunas iniciativas, también fue una voz crítica que sustentó sus posiciones con argumentos coherentes a sus posturas. El Polo Democrático Alternativo también se destaca por eso, y su papel más activo, es reconocido en las actividades de control político.
En segundo lugar, subrayamos la iniciativa que varios congresistas tuvieron durante este primer año de labores de hacer invitaciones a actores de la sociedad civil para escuchar sus posiciones frente a iniciativas legislativas. En total se realizaron treinta y nueve audiencias públicas en las que se hizo este ejercicio. Aunque no tenemos evidencia completa para asegurar que esto es novedoso en el actual Congreso, lo resaltamos como un dato que en boletines y balances anteriores no habíamos incluido.
A continuación presentamos una infografía que recoge los números generales de la actividad del Congreso en este primer año de labores.
* Nuestro análisis se realizó a partir de los datos obtenidos hasta el sábado 20 de junio de 2015. Por lo anterior, es preciso aclarar que el 6 de julio de este año, posterior a la publicación de este artículo, el Presidente Santos sancionó seis nuevas leyes.
Cinco de estas iniciativas iniciaron su trámite en el cuatrienio anterior: 1) la regulación de los mecanismos de participación ciudadana (3/11/2011), 2) la que establece medidas contra el contrabando (18/09/2013), 3) la creación del tipo penal de feminicidio (25/09/2013), 4 ) la que establece una cuota de fomento cauchero (31/07/2013), y 5) la que rinde homenaje al doctor José Francisco Socarrás (6/11/2013). La otra ley restante, que sí inició su trámite en la primera legislatura del Congreso actual, es la que regula el mecanismo de detención preventiva que fue radicada el 28 de octubre de 2014, es de origen gubernamental, y por lo tanto, también hace parte del grupo de éxitos legislativos de la administración Santos.
