¿Cuáles son las diferencias entre el Acto Legislativo para la Paz que hoy se propone y el congresito del 91?

Por: Andrea Cerinza, Angélica Latorre, Santiago Virgüez y Mónica Medina, investigadores de Congreso Visible, para la Revista Semana. Infografía: Paola Gaitán.

Esta versión, acoge los cambios que tuvo el Acto Legislativo para la Paz en la Plenaria de Senado del martes 3 de noviembre.

Recientes anuncios sobre el proceso de paz despejan el camino a la posible firma de un acuerdo definitivo. La implementación de lo pactado, que sea refrendado por los ciudadanos, requerirá desarrollos normativos. El 4 de julio de 1991 se proclamó una nueva Constitución. Una de las disposiciones que incluyó la Asamblea Constituyente fue revocar al Congreso elegido en marzo de 1990 y reemplazarlo transitoriamente por el famoso ‘Congresito’, que se encargó de dar forma a la nueva carta política. Este año, la propuesta del Gobierno para cumplir los acuerdos de La Habana, más conocida como el Acto Legislativo para la Paz, involucra a los actuales senadores y representantes a la Cámara. Para entender el papel que jugarán, a la luz de lo que sucedió hace casi 25 años, Congreso Visible le explica las semejanzas y diferencias entre el ‘Congresito’ de 1991 y lo que establece el proyecto de reforma constitucional (ver infografía).

Papel del Congreso

En 1991 de manera provisional, la Asamblea Constituyente creó el ‘Congresito’, una comisión legislativa especial que nació bajo la idea de que se necesitaba una verdadera renovación política para desarrollar la nueva Constitución. Uno de los acuerdos a los que se llegaron consistió en que sólo a través de la consagración de derechos y garantías ciudadanas, entre estas la participación política de desmovilizados, se podía abrir paso a la paz que el país necesitaba.

Este año, Colombia pasa por una coyuntura similar, en la que se abre la discusión de las reformas que se necesitan de cara al posacuerdo. El Gobierno ya dio un primer paso, el 15 de septiembre pasado radicó el Acto Legislativo para la Paz para facilitar la implementación de lo concertado en La Habana “de la manera más eficaz y más rápida posible”. La discusión de las propuestas legislativas que el Gobierno considere necesarias estaría en manos de los actuales senadores y representantes. Así, a diferencia de lo que sucedió en 1991, el Congreso electo no será excluido de la discusión de las transformaciones previstas para el país en temas puntuales: desarrollo rural, inclusión política, solución integral al problema del narcotráfico, justicia transicional, mecanismos de verdad y reparación a las víctimas, entre otros.

¿Para qué?

El ‘Congresito’ tenía iniciativa legislativa, podía proponer y aprobar proyectos de normas para desarrollar la nueva Constitución Política; los proyectos que aprobaron allí fueron incluidos en la agenda del nuevo Congreso que se instaló al término de esta comisión.

Con el Acto Legislativo para la Paz, que actualmente discute el Congreso, el Gobierno busca facilitar la aprobación de normas necesarias para llevar a la práctica lo negociado en la Habana. El presidente y sus ministros concentran las facultades legislativas. Por un lado, son los únicos que pueden radicar proyectos (los legisladores no tienen esta prerrogativa), por otro, sólo con su aval los congresistas pueden sugerir modificaciones (a lo largo de todo el trámite), lo que limita su capacidad de enmienda. Este es uno de los aspectos más criticados por senadores de la oposición como Alfredo Rangel (Centro Democrático) y Alexánder López (Polo) durante el primer debate del proyecto.

Revisión de los decretos gubernamentales, con algunas variaciones

En el 91 los comisionados del Congresito podían pronunciarse, a favor o en contra, sobre los decretos que el gobierno nacional había expedido bajo el Estado de Sitio antes de la Constituyente, como era el caso de las disposiciones “antinarcos” (la creación de un Impuesto de Guerra, la conformación del Cuerpo Élite de la Policía, la suspensión y el control de licencias para aeronaves, etc.). Adicionalmente, el ‘Congresito’ podía modificar, aprobar o rechazar (en todo o parte) los proyectos de decreto (propuestas preliminares, no definitivas) que el presidente presentaba (durante el funcionamiento de dicha comisión especial) en ejercicio de las facultades extraordinarias que la nueva Constitución le otorgó, para fines específicos: la reglamentación del derecho de tutela o la expedición del Presupuesto General de la Nación, entre otros. Para implementar los acuerdos de La Habana, el presidente Santos espera contar con estas mismas facultades, pero contrario al ‘Congresito’, el Congreso no podrá modificar los decretos expedidos, y por lo tanto, se restringe una vez más su capacidad de transformar lo que disponga el Ejecutivo. Este puede llegar a ser un aspecto problemático y bastante discutido del proyecto de acto legislativo.

Está por verse qué temas del acuerdo final serán implementados a través de facultades extraordinarias. Es claro lo que no se puede expedir a través de decreto: lo que por su naturaleza requiera ley estatutaria, por ejemplo, disposiciones para dar garantías a la oposición; lo que exija reformar la Constitución, como un nuevo sistema de asignación de curules para las regiones más afectadas por el conflicto. Otros asuntos de la agenda, por su grueso calado, como el desarrollo rural integral, soluciones integrales al narcotráfico, entre otros, posiblemente se abordarán a través de un procedimiento legislativo especial para dotarlos de la legitimidad que brinda su paso por el Congreso: participan la oposición y los grupos minoritarios, entre otras garantías.

Control político

Una de las funciones más importantes de los órganos legislativos en sistemas presidenciales consiste en llamar a rendir cuentas a miembros del Estado sobre su gestión. El ‘Congresito’ no tenía esta facultad pero aun así la ejerció por iniciativa propia. Ejemplos de esto fueron los debates a los que fueron citados el entonces ministro de Salud por la contaminación del agua (promovido por la Alianza Democrática M-19) y el ministro de trabajo, por la política laboral del Gobierno (convocado por la Unión Patriótica). En el acto legislativo para la paz se establece que el Gobierno tendrá que presentar al Congreso informes periódicos sobre el cumplimiento de los decretos que expida mediante facultades extraordinarias y que este podrá pronunciarse al respecto “por derecho propio”, pero no son claras las acciones concretas que podría tomar el Legislativo en este contexto.

¿Quiénes participan?

La conformación del ‘Congresito’ reflejó la correlación de fuerzas que hubo durante la Constituyente; fueron los mismos miembros de la Asamblea quienes eligieron a los comisionados, elección que se dio bajo el mecanismo de cociente electoral (según los votos que obtenía cada lista, le correspondía un número de escaños en la comisión especial). Los partidos con mayor representación fueron: Partido Liberal (31%), Alianza Democrática M-19 (25 %) y Movimiento de Salvación Nacional (14 %), seguidos por Partido Social Conservador (6 %), Conservadores Independientes (5 %) y otros grupos políticos como EPL, Unión Patriótica, Unión Cristiana, Movimiento Étnico, entre otros (19 %). El poder de los tres primeros se reflejó en la mesa directiva, encargada de presidir el ‘Congresito’, conformada por un representante de cada uno de estos partidos: Carlos Lemos Simmonds (Partido Liberal), Luis Guillermo Nieto (Movimiento de Salvación Nacional) y Armando Novoa (Alianza Democrática M-19).

A pesar de que la integración de este ‘Congresito’ fue casi idéntica en términos de composición partidista o política a la de la Asamblea Constituyente, las coaliciones fueron mucho más dinámicas mientras operó esta comisión especial. Si bien el liberalismo y la AD M-19 habían generado acuerdos al discutir gran parte de las normas constitucionales, en el ‘Congresito, temas de gran importancia como el estatuto antiterrorista y el Impuesto de Guerra (normas expedidas bajo el Estado de Sitio) los distanciaron notablemente. De igual forma, liberales y conservadores (MSN y PSC) resultaron uniendo fuerzas en defensa de diversos proyectos presentados por el gobierno nacional, como sucedió con el Estatuto en Defensa de la Democracia.

Los actores de la paz

La propuesta de reforma constitucional que actualmente discute el Congreso establece la creación de una comisión legislativa para la paz que, a diferencia del ‘Congresito’, no es por sí sola un órgano legislativo, pero jugará un papel clave en los trámites de los proyectos que el Gobierno proponga para cumplir los acuerdos de paz. Esta comisión se encargaría de discutir en primer debate las iniciativas del Ejecutivo. Sus integrantes serían los miembros de las comisiones primeras de Cámara y Senado (normalmente discuten enmiendas constitucionales, reglamentaciones de derechos, entre otros temas), 12 congresistas adicionales en representación de todas las bancadas y de las minorías. La ponencia para segundo debate contemplaba facultar al Presidente para designar ciudadanos que, a diferencia de los legisladores, tendrían voz pero no voto. Este aspecto se hundió este martes en la plenaria de Senado. Así las cosas, intereses muy diversos se verían representados en esta apetecida comisión, que, como ya se ha dicho, no implica de ningún modo la revocatoria del actual Congreso.

El segundo debate de los proyectos de ley y de acto legislativo estará a cargo de las plenarias de cada una de las cámaras. Sin embargo, otro elemento que eliminó el Senado fue la regla inversa por la cual los congresistas sólo podían improbar los proyectos, por mayoría absoluta (más del 50 % de los integrantes), lo que le facilitaba al Gobierno la aprobación de sus iniciativas.
Lo que no puede olvidar el Gobierno

El ‘Congresito’ estableció cambios normativos, políticos e institucionales que exigía el país. Tres décadas después, nuevamente se pone sobre la mesa la necesidad de abrirle paso a la paz, pero hasta el momento, sólo se habla del mecanismo para implementar lo acordado.

La aprobación del acto legislativo que promueve el Gobierno antes de marzo del 2016 es una carrera contra el tiempo. Sin embargo, el presidente Santos cuenta con una coalición mayoritaria en el Congreso que le augura un trámite exitoso. De llegar a ser una realidad, el Ejecutivo contaría el próximo año con importantes facultades legislativas para dar cumplimiento a los que se pacte en La Habana a su propio ritmo. Claro, si, y sólo si, los colombianos refrendan dicho acuerdo, y si logra convocar y congregar a diversos sectores políticos dentro del Congreso.

Al proyecto de reforma constitucional le restan todavía siete debates. Por haberse radicado en la legislatura que comenzó el 20 de julio de este año, debe terminar su trámite antes del 20 de junio del próximo año. No habrá que perder de vista el papel que puedan llegar a jugar los dos partidos de oposición (Centro Democrático y el Polo), que, si llegan a unirse, podrían hacer un contrapeso importante a la orientación santista de la paz, y la posición que adopten los independientes, que también tendrán algo que aportar. El debate sobre lo que necesita el país para construir la paz apenas comienza.

Para tener en cuenta…

Lo que han hecho otros países al final de sus respectivos procesos de paz:

⁽*⁾ Participación entendida como iniciativa legislativa (radicar proyectos o reformas constitucionales) o como el poder de contar con facultades especiales.

¹ Si bien los acuerdos no pasaron por un control previo del legislativo para ser refrendados, estos fueron afirmados legalmente una vez el referendo se llevó a cabo mediante el Acto de Irlanda del Norte de 1998. De hecho, este Acto estableció formalmente la Asamblea de Irlanda del Norte, creada en el Acuerdo.

² Los gobiernos de Irlanda del Norte, el Reino Unido y movimientos políticos norirlandeses concluyeron el ‘Acuerdo del Viernes Santo’ el 10 de abril de 1998. Un mes después, se realizaron dos referendos: el primero conocido como el ‘Referendo del Acuerdo del Viernes Santo’, en donde los votantes norirlandeses ratificaron el acuerdo con una amplia mayoría del 71.1%; el segundo, el ‘Referendo de la Decimonovena Enmienda de la Constitución de Irlanda’, en donde los votantes irlandeses aprobaron cambios en la Constitución Política de Irlanda correspondientes a la soberanía de Irlanda del Norte.

³ Aunque en el equipo de negociadores del Acuerdo no hubo participantes directos de la sociedad civil, se acogió el informe realizado por Iniciativa 92, un grupo de civiles que respaldaban el fin del conflicto. Posteriormente, sus miembros jugaron un papel activo, defendiendo el SÍ en el proceso de refrendación.

⁴ Correspondió al Gobierno de Guatemala promover ante el Congreso el Proyecto de Reforma Constitucional.

⁵ El Congreso de Guatemala aprobó la reforma constitucional propuesta por el acuerdo en 1998.

⁶ El referendo en 1999 sobre la Reforma Constitucional (realizado tres años después de la firma del acuerdo) fue rechazada por los votantes, aunque solo acudió el 18.55% de los habilitados para votar.

⁷  Se creó en 1993 la Asamblea Permanente de la Sociedad Civil (ASC), que participó activamente en las negociaciones. Existió hasta la firma del acuerdo final.

⁸ Los contenidos del Acuerdo de Chapultepec, (firmados en 1992) encaminados a la reforma de la Constitución salvadoreña debieron ser aprobados en dos Asambleas Legislativas, antes del fin del periodo legislativo de 1991. Eso hizo que, tanto los negociadores del acuerdo como el legislativo, corrieran para tener los acuerdos redactados y aprobados en un tiempo límite.

⁹ Los temas discutidos entre las partes (Gobierno Salvadoreño y FMLN) eran de público conocimiento, lo que generó debate sobre los mismos entre los ciudadanos; esos debates llegaron incluso a la mesa de negociación.

Artículo originalmente publicado en Semana.com.

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