¿Cuál es la justificación de la reforma tributaria? ¿Qué contiene? ¿Por qué es importante su aprobación antes de que finalice el año?
Por: Jairo Jiménez y Andrés Beltrán*, miembros del semillero de investigación del programa Congreso Visible.
La economía colombiana no pasa por un buen momento. Para el primer trimestre de 2016 tan solo creció 2,5%, siendo una de las tasas de crecimiento más baja en los últimos siete años; seis de los nueve principales sectores de la economía del país presentaron desaceleración. En agosto el desempleo fue del 9%, y la balanza comercial mantuvo su tendencia negativa con una cifra de $1.032 millones de dólares. El déficit fiscal es de $30,5 billones de pesos, lo que equivale al 3,6% del PIB. Y, por si fuera poco, hay muy bajas perspectivas de crecimiento para el año entrante.
Además, la economía nacional se ha visto afectada por tres sucesos de gran relevancia en la coyuntura internacional y que han golpeado seriamente en materia macroeconómica y fiscal a las finanzas de la nación. Por una parte, la normalización de la economía estadounidense producida por la implementación de las “obamanomics”, políticas económicas y fiscales que sacaron de la fuerte recesión a la economía estadounidense, en la que se encontraba luego de la crisis de 2008, lo cual trajo consigo el aumento de la tasa de cambio con respecto al peso y afectó el precio de las importaciones y exportaciones para el país. Por otra parte, la desaceleración de la economía china, producida por la ralentización de su producción industrial y sus exportaciones, y la devaluación del Yuan. Por último, la caída de los precios internacionales del petróleo y otros productos básicos como se mencionó anteriormente.
Sin duda alguna el choque más significativo a la economía colombiana ha sido el de la caída de los precios internacionales del petróleo. Entre 2014 y 2016 el precio del crudo disminuyó un 58% y pasó de cotizar $100 dólares por barril a $32 dólares, alcanzando incluso su precio más bajo en la última década: $31, 9 dólares. Las finanzas de la nación pasaron de recibir $23 billones en el 2013 a entre $1,5 y $3 billones en 2016, y se corre el riesgo de que la situación sea aún más complicada. La caída del precio del petróleo tipo Brent ha generado nefastas repercusiones en la economía nacional y se estima que los ingresos que aportaba el sector minero sean inexistentes, por lo menos en relación a este rubro, para 2017.
Sumado a la pérdida de recursos que generaba el sector petrolero, se encuentra la devaluación del peso. Y es que el dólar continúa subiendo frente a la moneda colombiana, producto del saldo negativo de la balanza de pagos —cuentas fiscales y externas del país— y del impacto de los bajos precios del petróleo y otros commodities (bienes primarios o materias primas). A lo anterior habría que añadir que con el cambio de condiciones externas mencionadas anteriormente —normalización de la economía norteamericana y desaceleración de la economía china—, el flujo de la inversión extranjera se detuvo buscando países que ofrezcan mayores retornos en términos al monto de la inversión, dejando nuestra economía expuesta y provocando la escasez de divisas.
Ante esta preocupante situación generada por el modelo económico que se ha implementado en Colombia desde 1990, el gobierno nacional, a través del Ministerio de Hacienda, en cabeza de Mauricio Cárdenas, ha buscado darle un respiro a un modelo económico en crisis mediante distintas medidas. Entre estas se encuentran la tercera reforma tributaria de la administración Santos, el aumento del cupo de endeudamiento, la emisión de bonos externos, la reducción de la inversión en algunos sectores importantes de la economía, como la agricultura, deporte o el gasto público en el Presupuesto General de la Nación para 2017.
Congreso Visible le cuenta las estrategias que va a implementar el gobierno para cubrir el déficit fiscal del 3,6% del PIB. Los ejes de la reforma, que se van a explicar a continuación, se basan principalmente en la imposición de nuevos tributos que garanticen los recursos que se dejaron de recibir por las situaciones antes descritas. Congreso Visible, en la próxima entrega, analizará cómo se han configurado las posiciones políticas frente a la reforma dentro del país, y qué ha cambiado del documento presentado por el gobierno en los primeros debates.
La importancia de la reforma tributaria que defiende el gobierno recae en la necesidad de aumentar los ingresos con el fin de cumplir con las necesidades que tiene el país en materia de inversión. Específicamente, el ministro Cárdenas afirmó, el pasado 19 de octubre, que con la reforma se alcanzaría un incremento en el recaudo correspondiente al 0,8% del PIB, que busca principalmente compensar parte del déficit presupuestario que dejó la caída del precio del petróleo y la inestabilidad política que atraviesa al país en torno al acuerdo para la paz. El gobierno, a partir de la reforma tributaria, se la juega con estrategias que se basan en el aumento de la base sobre los impuestos directos (número de actores contribuyentes), la creación de nuevas fuentes de tributación, el aumento de la tasa de los impuestos indirectos (IVA), la inclusión de impuestos en sectores que estaban exentos y la creación de sanciones más severas para los evasores. En sus 183 páginas, el texto de la reforma dicta las modificaciones al Estatuto Tributario [1] actual y otras leyes de la República. En ese orden de ideas, Congreso Visible hace un resumen de las modificaciones más importantes y más polémicas que incluye la reforma. Dentro de los cambios se destacan los temas de la creación del tributo sobre los dividendos para personas naturales, el incremento de la tasa del IVA, la permanencia a término indefinido del famoso 4×1000, la inclusión de un gravamen sobre algunos productos que estaban exentos y el fortalecimiento de los sistemas de investigación y sanción de evasores.
En primer lugar, el gobierno propone la creación de un impuesto sobre los dividendos que aplicará para personas naturales que en su mayoría viven de rentas (laborales, no laborales, de capital, pensiones, participaciones y dividendos). Los dividendos hacen referencia a la renta que se recibe al formar parte de una sociedad, invertir en acciones empresariales, en bonos corporativos, o instrumentos financieros a través de la Bolsa de Valores de Colombia, (BVC). El impuesto sobre los dividendos excluye a las empresas que reciben este tipo de rentas a través de inversiones al estar dirigido específicamente a ciudadanos del común. Por otro lado, el objetivo es aplicar el mismo impuesto sobre la renta sobre las personas que reciben un salario (renta laboral) y las personas que reciben rentas de inversiones en empresas propias o a través de la bolsa. La tarifa propuesta del impuesto sobre los dividendos varía entre el 0% y el 10%, dependiendo de la renta por dividendos declarada por cada persona, con esto se busca que las personas con ingresos más altos sean los mayores contribuyentes. Otras modificaciones al impuesto sobre la renta incluyen una tarifa para personas naturales basada en un esquema progresivo con la renta entre 0% y el 35% y una reducción gradual hasta alcanzar una tasa fija de 32% para personas jurídicas (empresas, sociedades) en el 2019. A las empresas y sociedades no se les gravarán los dividendos como parte del impuesto de renta, pero estas siguen teniendo que contribuir con este impuesto bajo lo establecido en el estatuto tributario actual (capitulo II).
En segundo lugar, la propuesta más controversial de la reforma es el aumento de la tarifa general del impuesto al valor agregado (IVA) del 16% al 19%. Además, el hecho de incluir dentro de la tarifa especial del 5% productos a los cuales no se les aplicaba el impuesto, por ejemplo, los dispositivos electrónicos. El IVA es un impuesto que en general es asumido por el consumidor final. Se considera regresivo al afectar más a los menos favorecidos, pero presenta beneficios en cuanto a la facilidad del recaudo por medio de terceros (empresas). Esta es una de las razones por las que el gobierno le apuesta a este incremento. Sin embargo, inicialmente incrementar la tarifa del IVA puede significar un incremento en los precios de los productos para el ciudadano del común y un incremento en los costos de los comerciantes para cumplir con la marcación[2] de los productos antes de la fecha límite, el 1 de febrero del 2017.
En tercer lugar, la reforma tributaria trae consigo la creación de nuevos impuestos nacionales y territoriales. Dentro de estos, se destaca el impuesto sobre las bebidas azucaradas (incluyendo productos concentrados y presentaciones en polvo), el cual sería de $300 pesos por cada litro de producto. Por otro lado, se crea el impuesto nacional al carbono, el cual tiene como objetivo gravar las emisiones de carbono de los combustibles dentro del país. La tarifa de este último depende del tipo de combustible y oscila entre $95 y $177 pesos por galón. Para contrarrestar el posible efecto negativo sobre la competitividad del sector, que ya se encuentra débil por la caída de los precios del crudo, la reforma también crea la contribución parafiscal a los combustibles. Adicional a estos dos impuestos, el proyecto busca extender el impuesto al consumo, que actualmente se aplica a la telefonía móvil (4%), a los servicios de datos y navegación; así como también al alumbrado público. Además, incrementa la tarifa del impuesto sobre los cigarrillos a $2100 pesos (300%) por cajetilla de 20 unidades.
En cuarto lugar, la reforma propone que se modifique nuevamente el libro sexto Estatuto Tributario en lo referente al 4×1000 y se fije la tarifa del impuesto de forma indefinida. Esto, a diferencia del esquema de reducción que se había establecido en el 2014 (Ley 1739 de 2014, capitulo IV, página 24), por el gobierno de Juan Manuel Santos, para que el impuesto desapareciera en el año 2022.
Los otros tres pilares de la reforma recaen en el fortalecimiento de la DIAN, la creación de los incentivos tributarios para entidades que se establezcan en las ZOMAC, y la creación del monotributo y el eventual acogimiento voluntario por las pequeñas empresas. Dentro de la reforma se propone un plan de modernización tecnológica para que la DIAN pueda ejercer un mayor control sobre los evasores, además, la reforma incluye un aumento en las sanciones por evasión y cárcel hasta por 9 años para personas que omitan activos o incluyan deudas inexistentes en su contabilidad. Por otro lado, la reforma incluye también beneficios a sociedades que se establezcan en las zonas más afectadas por el conflicto: frente al impuesto de renta, la tarifa será menor al 50% de la tarifa general para micro y pequeñas empresas hasta el 2027, y del 50% y 75% para medianas y grandes empresas hasta el 2022 y 2027, respectivamente. En último lugar, la reforma adiciona el esquema de monotributo al Estatuto Tributario. Este impuesto está dirigido a pequeñas empresas como tiendas de barrio, papelerías, panaderías, y peluquerías, las cuales se podrán acoger voluntariamente empezando el 1 de enero del 2017. El esquema de monotributo establece un pago anual del impuesto de renta, seguridad social e IVA en el mismo momento. Las empresas tendrían la posibilidad de acogerse a este sistema de un solo pago, o seguir con el modelo tradicional. Esta medida busca principalmente reducir la informalidad y simplificar el proceso de captación de impuestos. Dentro de lo que se ha hablado sobre la reforma tributaria, varios sectores, bancadas y gremios han manifestado no estar de acuerdo con algunos de los puntos. En el Congreso, la discusión se ha abordado a través de un par de audiencias públicas y sesiones de socialización con distintos actores interesados. El proyecto cuenta con mensaje de urgencia, por esto, el Congreso tiene un plazo máximo de 30 días para decidir sobre la iniciativa en cuestión. Entonces, el reto del gobierno y en especial del Ministro Cárdenas recae en convencer a los congresistas de aprobar la reforma en el plazo previsto, antes de que termine el periodo legislativo a mediados de diciembre -en el escenario en que no haya sesiones extraordinarias-. Esto último, con el fin de garantizar que la reforma entre en vigencia el próximo año y se pueda suplir el déficit fiscal actual.
Artículo publicado originalmente en Congreso Visible.org.
