¿Por qué congresistas de coalición piden revisión judicial ante la Corte Constitucional de normas promovidas por el gobierno que apoyan?
Por: Isabella Guañarita, investigadora de Congreso Visible.
Sobre las relaciones entre las ramas ejecutiva y legislativa del poder público hay un espacio inexplorado por los académicos, que corresponde al uso estratégico del control constitucional a las normas (revisión para confirmar si contradicen o no la carta política) por parte de los congresistas. Desde el año 1992 hasta la actualidad 41 congresistas han acudido a la Corte Constitucional durante su periodo legislativo para activar este mecanismo judicial. Estas iniciativas se han plasmado en 31 demandas a diferentes normas.
Ocho de estas demandas fueron presentadas por 11 congresistas de partidos de la coalición del gobierno de turno, en contra de leyes o actos legislativos de iniciativa del Ejecutivo, es decir, que fueron radicados en el Congreso de la República por el Presidente o alguno de sus ministros. El objetivo de apelar a la Corte Constitucional era dejar sin efectos estas disposiciones. Esta situación abre el espacio para hacerse la pregunta: ¿Por qué congresistas de coalición piden revisión judicial ante la Corte Constitucional de normas promovidas por un gobierno que en teoría respaldan?
Para explorar lo anterior, se analizaron las ocho demandas presentadas por los congresistas de la coalición de gobierno desde el año 1992.
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Nombre del Congresista |
Partido Político |
Periodo Legislativo |
Presidente de la República |
Decisión de la Corte Constitucional |
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Maria Cristina Ocampo de Herrán |
Partido Liberal Colombiano |
1990-1994 |
Cesar Gaviria Trujillo |
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Maria Florangela Izquierdo de Rodríguez |
Partido Liberal Colombiano |
1994-1998 |
Ernesto Samper Pizano |
Inexequibles apartes de los artículos 62, 104, 105 y 182 de la Ley 136 de 1994 |
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Fuad Ricardo Char Abdala |
Partido Liberal Colombiano |
1994-1998 |
Ernesto Samper Pizano |
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Juan Manuel Ospina Restrepo |
Partido Conservador |
1998-2002 |
Andrés Pastrana Arango |
Fallo inhibitorio – Exequible artículo 5 de la Ley 141 de 1994 |
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Rafael Pardo Rueda |
Cambio Radical |
2002-2006 |
Álvaro Uribe Vélez |
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Andrés González Díaz |
Partido Liberal Colombiano |
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Claudia Blum de Barberi |
Cambio Radical |
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David Luna Sánchez |
Por el País que Soñamos |
2006-2010 |
Álvaro Uribe Vélez |
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Camilo Andrés Abril Jaimes |
Cambio Radical |
2010-2014 |
Juan Manuel Santos |
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Luis Fernando Velasco Chávez |
Partido Liberal Colombiano |
2014-2018 |
Juan Manuel Santos |
No se encontró un único patrón que motive estas demandas. El análisis de los casos permitió identificar tres tendencias importantes: (i) congresistas que demandan por estar en desacuerdo con el contenido de la norma, (ii) congresistas que llegan a la Corte para defender intereses que encajan en la dinámica nacional-regional, y (iii) congresistas que acuden al mecanismo de revisión constitucional específicamente buscando salvaguardar el texto original del proyecto y defender así los intereses del gobierno nacional.
Entre aquellos congresistas que acuden ante la Corte por estar en desacuerdo total o parcialmente con el contenido de la norma, se encuentran las demandas de los representantes Ocampo de Herrán (1990-1994), Luna (2006-2010); los senadores Izquierdo de Rodríguez y Char (1994-1998).
La representante Ocampo demandó la inconstitucionalidad de algunos artículos de la Ley 6 de 1992[1], relacionados con los Bonos para Desarrollo Social y Seguridad Interna (BDSI). Según la demanda, los BDSI funcionaban como una obligación tributaria que le exigía al ciudadano una contribución a programas de beneficio incierto. La Corte Constitucional declaró inconstitucionales los tres artículos ‘denunciados’.
Izquierdo demandó la inconstitucionalidad del artículo 104 de la Ley 136 de 1994 (causales de destitución de alcaldes). La senadora consideró que esta disposición menoscababa la facultad del Procurador General de la Nación para imponer sanciones por faltas disciplinarias. El máximo tribunal constitucional le dio la razón y declaró inexequible la competencia otorgada a los gobernadores para imponer sanciones de tipo disciplinario.
El senador Char demandó un artículo modificatorio de la Ley Orgánica del Presupuesto de 1994[2], por considerar que vulneraba la diferencia que hace la Carta Política entre “tasas” y “contribuciones parafiscales”. Estas últimas, a diferencia de las tasas, no son una retribución a los servicios prestados por el Estado. La Corte se declaró inhibida para pronunciarse de fondo debido a que una ley posterior estableció un criterio distinto de lo que es una contribución parafiscal y reemplazó la forma en que se entendía este concepto en la ley demandada.
El representante Luna acudió al tribunal constitucional[3] para expresar su inconformidad con el artículo 13 de la reforma política de 2009 (acerca del régimen de inhabilidades para los congresistas). Luna había sido uno de los ponentes del proyecto de acto legislativo pero se apartó de los demás y presentó un concepto alternativo. Su ponencia fue descartada y en debates posteriores, como vocero de la bancada Por el País que Soñamos, dejó constancia de su desacuerdo con la enmienda constitucional en al menos dos ocasiones. Finalmente, la Corte falló y declaró que el artículo era inexequible.
Los casos anteriores revelan la oposición de miembros de la coalición oficialista al contenido de algunas normas que iniciaron su trámite por iniciativa del gobierno nacional, pero que se transformaron a lo largo de los debates. Ante la imposibilidad de frenar su aprobación definitiva, acudieron al tribunal constitucional como último recurso para dejar sin efecto total o parcialmente esas leyes o enmiendas constitucionales que no compartían. La Corte fue el espacio para expresar su inconformidad.
Algunos congresistas apelaron al mecanismo de revisión judicial para defender intereses regionales. En este grupo se destaca la demanda del senador antioqueño Juan Manuel Ospina en la que solicitó la inconstitucionalidad de la Ley 344 de 1996[4] y el Código de Minas[5], alegando que establecían un privilegio injustificado en favor de cuatro municipios del Cesar, al atribuirle un porcentaje mayor de los recursos anuales del Fondo Nacional de Regalías, respecto a los otros municipios del país. En este caso, la Corte se declaró inhibida para fallar de fondo debido a la falta de argumentación por parte del demandante.
El representante por Casanare, Camilo Andrés Abril, demandó la reforma general al Sistema General de Regalías[6] por presuntos vicios procedimentales en el trámite legislativo. También, por considerar que con la centralización de las regalías los entes territoriales, de ser titulares del 100%, se quedaron solo con el 20% de estos recursos, lo que afectaba su autonomía en materia de presupuesto y desconocía la realidad de las regiones productoras. En este caso la Corte también se declaró inhibida para tomar una decisión de fondo por la falta de pertinencia en la formulación del demandante.
mañana convocaron a Plenaria de Cámara, único objeto de aprobar Proyecto de las Regalías. La única esperanza es en la Corte Constitucional.
— Camilo Abril Jaimes (@camiloabrilj) 8 de junio de 2011
Fui el único congresista de regiones productoras que pedí archivo y demandé Regalías. Ningún otro me acompañó y dicen defender su región.
— Camilo Abril Jaimes (@camiloabrilj) 11 de enero de 2014
Lo que hoy siente San Andrés lo sintió igual Casanare cuando las Regalías. Que se apropien totalmente de todo duele.
— Camilo Abril Jaimes (@camiloabrilj) 20 de noviembre de 2012
Las demandas del senador Ospina y el representante Abril permiten ver las tensiones entre lo nacional y lo regional que se pueden presentar al interior del Congreso y que se buscan resolver en un órgano externo. El senador Ospina, de filiación conservadora, manifestó durante el trámite legislativo que los artículos demandados fueron introducidos en la Plenaria de Cámara, que no cumplieron con los debates reglamentarios, y finalmente fueron aprobados, aún con la advertencia de su posible inconstitucionalidad. En este caso, la demanda fue un paso adicional al procedimiento legislativo en el que un senador, elegido con votos a lo largo del país, buscó defender el interés de todas las entidades territoriales, no beneficiar a un departamento en particular, como le corresponde hacer a los representantes a la Cámara.
Por su parte, el representante Abril dejó claro que gran parte de los municipios de Casanare era beneficiaria del sistema de regalías anterior y que sus ingresos se verían disminuidos significativamente con el acto legislativo aprobado, obligando a los alcaldes a interrumpir diferentes políticas públicas. Contrario al caso del senador Ospina, el representante Abril acudió a la instancia constitucional, en defensa del departamento que representaba, uno de las que más necesitaba de las regalías y, como afirmó en la demanda que presentó, sus intereses se veían altamente perjudicados por la reforma.
Finalmente, hay un tercer grupo de congresistas, estos apelaron a la Corte Constitucional para defender los intereses del Ejecutivo. Entre estos sobresale la demanda interpuesta en conjunto por los senadores Pardo Rueda, Blum de Barberi y González Díaz. Estos congresistas demandaron el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006[7], la hoja de ruta del primer mandato de Álvaro Uribe, alegando que se limitaba la facultad exclusiva del Ejecutivo para presentar proyectos relacionados con el Presupuesto General de la Nación o leyes que fijaran gastos de administración. Como quedó la ley al término del trámite legislativo, la definición de los proyectos específicos se haría en concurrencia del Gobierno Nacional y el Congreso de la República, medida que perjudicaba la autonomía del primero, porque debía acogerse obligatoriamente a las recomendaciones del segundo. La Corte declaró la inexequibilidad de la disposición, exceptuando la potestad que tiene el Congreso de hacer seguimiento a los proyectos.
Los demandantes pretendían rescatar el texto original presentado por el gobierno, la disposición que se demandó se introdujo en el segundo debate y transformó la propuesta inicial. La instancia judicial fue un “salvavidas” porque permitió defender las facultades exclusivas en materia de presupuesto que la Constitución le otorga al Ejecutivo, y limitar el poder que la ley aprobada le concedía a los congresistas. Adicionalmente, los demandantes hicieron prevalecer los intereses nacionales sobre los regionales, argumentando que a través del procedimiento que se planteaba en la ley, podría haber proposiciones de los legisladores para beneficiar ciertas entidades territoriales en detrimento de otras.
En el caso de la demanda del senador Velasco, el objetivo era proteger el texto original del proyecto, pero también había un interés político particular que defendió ante la Corte Constitucional. Durante varios de sus periodos como congresista, Velasco ha participado activamente en los debates relacionados con el precio de los combustibles. El senador demandó la Ley 1739 de 2014 [8] o reforma tributaria de 2014, debido a que se creó un nuevo impuesto a la gasolina. La medida no se encontraba en la ponencia original del gobierno y, según el senador, fue aprobada sin ninguna deliberación. Este caso actuó de una manera que se podría considerar estratégica desde el punto de vista político, por tratarse de un tema clave de su agenda legislativa. Ante la imposibilidad de evitar la aprobación de ese tributo, acudió a la Corte Constitucional en defensa de los intereses de sus electores. El tribunal constitucional declaró la inexequibilidad de los artículos demandados.
Senador Velasco demanadará tramite del nuevo parafiscal a la gasolina creado en la ReformaTributaria @PartidoLiberal pic.twitter.com/LCGKewgh4C
— LuisFernandoVelasco (@velascoluisf) 26 de marzo de 2015
@pablovelezm sigo debate contra precios de gasolina, y presenté demanda de inconstitucionalidad para tumbar nuevo parafiscal que la encarece
— LuisFernandoVelasco (@velascoluisf) 28 de abril de 2015
El fondo parafiscal, nuevo tributo a la gasolina responsable de nuevos aumentos a este producto…lo tengo demandado ante @CConstitucional
— LuisFernandoVelasco (@velascoluisf) 1 de junio de 2015
Corte me dió la razón y tumbo fondo parafiscal de gasolina. Espero reducción precio de combustibles @ELTIEMPO @elpaiscali @NotivisionCauca
— LuisFernandoVelasco (@velascoluisf) 1 de diciembre de 2015
Por qué debe bajar la gasolina en Colombia? #RebajaGasolina pic.twitter.com/F7pqnyTdtf
— LuisFernandoVelasco (@velascoluisf) 15 de junio de 2016
Desde ya me opongo al nuevo impuesto de la gasolina propuesto en la #ReformaTributaria pic.twitter.com/9dTURxQnRI
— LuisFernandoVelasco (@velascoluisf) 20 de octubre de 2016
[1] Ley 6 de 1992. Por la cual se expiden normas en materia tributaria, se otorgan facultades para emitir títulos de deuda pública interna, se dispone un ajuste de pensiones del sector público nacional y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 40490 de Junio 30 de 1992 [en línea] Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=2767
<a data-cke-saved-href=»#_ftnref2″ href=»#_ftnref2″ data-cke-saved-name=»_ftn2 title=» name=»_ftn2 title=» «=»»>[2] Ley 179 de 1994, artículo 12. Por la cual se introducen algunas modificaciones a la Ley 38 de 1989, orgánica de presupuesto. Diario Oficial 41659 de Diciembre 30 de 1994 [en línea] Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=14941
[3] En conjunto con Gilma Jiménez y Alfonso Prada, compañeros de bancada de Luna en el Concejo de Bogotá, en el movimiento «Por la Bogotá que queremos». Este, así como “El País que queremos”, fue creado por Enrique Peñalosa.
[4] Ley 344 de 1996. Por la cual se dictan normas tendientes a la racionalización del gasto público, se conceden unas facultades extraordinarias y se expiden otras disposiciones. Diario Oficial 42.951 de Diciembre 27 de 1996 [en línea] Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=345
[5] Ley 685 de 2001. Por la cual se expide el Código de Minas y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 45.273 de Agosto 8 de 2003 [en línea] Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=9202
[6] Acto Legislativo 05 de 2011. Por el cual se constituye el Sistema General de Regalías, se modifican los artículos 360 y 361 de la Constitución Política y se dictan otras disposiciones sobre el Régimen de Regalías y compensaciones. Diario Oficial 48.134 de Julio 18 de 2011 [en línea] Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=43391
[7] Ley 812 de 2003. Por la cual se aprueba el Plan Nacional de Desarrollo 2003-2006, hacia un Estado comunitario. Diario Oficial 45.231 de Junio 27 de 2003 [en línea] Disponible en: http://www.alcaldiabogota.gov.co/sisjur/normas/Norma1.jsp?i=8795
[8] Ley 1739 de 2014. Por medio de la cual se modifica el Estatuto Tributario, la Ley 1607 de 2012, se crean mecanismos de lucha contra la evasión y se dictan otras disposiciones. Diario Oficial 49.374 de Diciembre de 2014 [en línea] Disponible en: http://www.secretariasenado.gov.co/senado/basedoc/ley_1739_2014.html
