Tres frases. Eso le dedicó la Revista Semana al análisis de los avances que ha tenido la implementación de la Reforma Rural Integral (RRI), el primer punto del Acuerdo de Paz, en el primer año de gobierno de Iván Duque. Se trata del punto que crea instrumentos para solucionar los problemas de atrasos estructurales que la guerra ha causado en el campo colombiano.
Según Semana, este punto “nunca ha sido viable por razones presupuestales” y su creación se basó en la “compra de predios para nutrir un banco de tierras” sin que esa plata haya sido presupuestada nunca. Esta apreciación no es solo complaciente con el presidente y lo excusa en su falta de cumplimiento, también es abiertamente incorrecta.
En la agenda de desarrollo rural y política agraria el problema no es que Duque esté aprendiendo, es que no ha hecho nada. Su estrategia ha sido la de echarle tierra, paradójicamente, a todo lo relacionado con el agro.
En el quinto país en el mundo con mayor desigualdad en la tenencia de la tierra —primero en América Latina— y con un censo agropecuario que nos mostró que menos del 0.4 % de los propietarios tienen el 77 % del área en que se produce agricultura, no se vale decir que el único problema para cumplir con los acuerdos de la reforma rural es la falta de recursos. Hay, al menos, tres cosas más que hay que tener en cuenta.
Los aprendizajes
Para ser justos, sí hay hay algo que el gobierno de Duque ha intentado avanzar en esta materia: legalizar tierras, lograr que tengan papeles de propiedad saneados y estén registradas. Si bien esto sí estaba planteado en el Acuerdo, en la práctica no es una agenda de paz ni agraria ni de desarrollo rural, más bien de seguridad jurídica para el mercado de tierras.
Ahora, la formalización de los títulos de propiedad tampoco es algo menor. En Colombia sí hay un problema de informalidad de la tierra. Más del 60% de los predios no están debidamente legalizados, en su mayoría, de pequeños y medianos campesinos. Sanear estos terrenos favorece al grueso de la población si va dirigida a las comunidades menos favorecidas. Sin embargo, no es suficiente ni representa mayores avances cuando no hay interés en fomentar otros elementos del desarrollo rural integral.
También es un aprendizaje importante haber avanzado en la estructuración del catastro multipropósito, es decir, en la información básica necesaria para poder adoptar y ejecutar cualquier política de tierras. Desde que se posesionó, el Gobierno Duque ha tramitado créditos ante la banca internacional por más de 100 millones de dólares, adoptó un Conpes para el catastro y ha hecho reformas mediante la ley del Plan Nacional de Desarrollo. El impulso en esto debe complementarse con mayores recursos financieros para hacer la tarea completa, y con garantías por parte de las autoridades y de órganos de control que salvaguarden derechos territoriales de comunidades en la gestión del catastro.
Ante estos pequeños avances, hay riesgos claros: lo que se ha visto es que mediante el impulso de acciones masivas de formalización también se le ha dado legalidad a transacciones inmobiliarias que se hicieron violando la ley y desconociendo derechos fundamentales de las comunidades y salvaguardas medioambientales.
Además, la propuesta de privatizar la gestión catastral puede entrañar graves riesgos de corrupción que terminarían despojando de sus derechos territoriales a poblaciones rurales y salvaguardando intereses espurios de los detentadores de las tierras en Colombia.
La parálisis en política de tierras que no vio Semana
Semana parte de la premisa de que la compra de predios es el principal insumo para llenar el Banco de Tierras –fondo que agruparía tres millones de hectáreas para redistribuir entre campesinos sin tierra o con tierra insuficiente–. Esto es falso.
Pensar lo que piensa Semana es creer que el Estado iba a pagar muchos billones de pesos comprando predios y eso es imposible. Ningún gobierno tendría la voluntad ni la plata suficiente para hacerlo. Por eso se buscaron alternativas para llenar ese fondo.
En realidad, la fuente principal del Banco de Tierras siempre han sido los terrenos baldíos que están indebidamente ocupados, que fueron apropiados de manera ilegal, que se acumularon violando las normas, que no se usan incumpliendo la función social de la propiedad o, que están en zonas costeras y cenagosas de los ríos y de las playas. Todos iban a ser identificados, delimitados y recuperados a favor de la nación para poder hacer una redistribución. Sin baldíos no hay Fondo de Tierras. Es sencillo. Ese es el alma del Acuerdo agrario y es, justamente, lo que no se ha hecho.
No haberlo hecho parece intencional. Tanto el gobierno de Juan Manuel Santos como el de Iván Duque han tenido todas las facultades para empezar a implementar el Acuerdo agrario desde su firma pero no ha pasado nada.
El gobierno Duque afirma que este año ha titulado 300 mil hectáreas, pero son, en su mayoría, procesos rezagados de años anteriores. Lo que han hecho es terminar lo antiguo y mostrarlo como resultados nuevos. Eso no muestra ningún esfuerzo de este gobierno.
Sé, además, que en estos años sí ha habido presupuesto para hacer la recuperación de tierras. Lo sé de primera mano: en febrero de este año fui invitada a una audiencia en la Corte Constitucional sobre este tema e hice una comparación entre el presupuesto que tenía el entonces Instituto Colombiano de Desarrollo Rural (Incoder) –liquidado en 2016 y del que fui subdirectora– y el que tiene hoy la Agencia Nacional de Tierras (ANT), que lo reemplazó: ha sido hasta dos y tres veces más alto en los tres años que lleva funcionando esta última. A pesar de esto, dicen que no pueden redistribuir tierras porque no hay recursos.
Además, a solo cuatro meses para que termine el año, la ANT no ha ejecutado ni el 20 % de su presupuesto. ¿No hay plata o no han sabido cómo ejecutarla? Mientras tanto, la Agencia nunca ha logrado tener una presencia territorial, no ha logrado alcanzar un nivel de trabajo aceptable y tiene prácticamente paralizada toda la función pública de tierras.
Otro problema es que recuperar baldíos implica, por ejemplo, quitarle predios a terratenientes que los han conseguido de forma ilegal o a acumuladores de baldíos con miles de hectáreas de tierra improductiva. Por eso, a muchos no les interesa hacer esa recuperación: porque esa facultad representa una amenaza para los dueños de grandes propiedades que se han fundado en robo, acumulación indebida e, incluso, despojo.
Si todo sigue como hasta ahora y esa recuperación no se hace, habría que recurrir a otras fuentes para encontrar tierras, como compras, donaciones, bienes extinguidos al narcotráfico o expropiaciones. Pero, desde el principio se supo que eran estas las que menos iban a aportar.
Con la justificación de que no hay dinero para comprar tierras, le resta importancia a la obligación y responsabilidad que tiene el Gobierno en cumplir con su mandato. Su tarea nunca ha sido comprar, su tarea es la de recuperar baldíos para conformar el fondo de tierras y redistribuirlos en cumplimiento del mandato constitucional de los artículos 63, 64 y 65.
El único propósito no es el de redistribuir tierras
En la agenda de Duque tanto el Acuerdo Agrario de Paz como lo campesino está invisibilizado. Lo preocupantes es que los medios se dejaron llevar a esa misma dinámica: lo que Duque muestra como resultados es lo que replican. Lo cierto es que el Acuerdo Agrario plantea puntos claves para el desarrollo rural –además del de formalización de 7 millones de hectáreas-, la redistribución de tres millones de hectáreas de tierra en reforma agraria y otros temas, en los cuales los avances han sido mínimos por no decir nulos. Estos son algunos ejemplos:
– Fondo de tierras para la paz. Siendo los baldíos la principal fuente del fondo, el gobierno no ha tenido la menor voluntad de recuperarlos, siendo nula la gestión. El fondo para repartir tierras y cumplir la función social del Estado está vacío y no se ven fuentes próximas para alimentarlo. Con la epedición del decreto 902 de 2017 se asignó al conocimiento de jueces inexistentes las facultades del Estado para recuperar baldíos, con lo cual, el tema quedó en veremos.
– Planes de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET). Estos planes serían la hoja de ruta para implementar la reforma rural integral en los 170 municipios más afectados por el conflicto. En teoría, parten de una concertación entre Estado y comunidades para luego seguir a la implementación y asignación de recursos. Sin embargo, solo se ha avanzado en la parte de deliberación y discusión en el territorio sobre las necesidades específicas de cada zona. Se hicieron talleres de participación y algunos de los acuerdos y concertaciones se firmaron. Otros ni siquiera llegaron a eso. En todo caso, ninguno de los PDET ha empezado a implementarse ni hay una agenda clara de inversión pública para que esto ocurra. Lo que se hizo no fue más que llevar a cabo un instrumento de planeación de política pública, pero sin proyectos de inversión ni acciones que se desarrollen.
– Jurisdicción agraria. De esto no se ha hecho nada. Se supone que el en Colombia existiría jurisdicción especial específica para tratar y resolver líos de tierras. El Decreto 902, que Santos dejó listo para “implementar” la Reforma Rural Integral (RRI) –entre comillas porque en realidad no recoge lo pactado– le da facultades a jueces agrarios para resolver líos de tierras. Hoy no hay ni jurisdicción ni un solo juez de estos en el país. Literalmente, cero avances.
– Enfoques diferenciales (mujer rural, pueblos étnicos, indígenas y afrodescendientes). A pesar de que en el Acuerdo se le dio toda una lectura transversal a estos enfoques, muy poco quedó de eso. Un ejemplo es que la ANT se planteó entregar solo dos medidas de protección a territorios ancestrales este año. Estas medidas ni siquiera entregan la titularidad de la tierra, solo sirven de prevención ante un eventual despojo. Quedan menos cuatro meses y no ha logrado ninguna. Mientras que las poblaciones indígenas que quedarían protegidas por estas medidas a diario son objeto de desplazamiento forzado, de invasión de sus territorios y de riesgo de exterminio.
– Agricultura campesina, familiar y agroalimentaria. Estas formas de desarrollo comunitario fueron protegidas de manera especial en el acuerdo de paz, y prometen dar solución a la crisis climática y alimentaria, además de proteger derechos territoriales de comunidades rurales. Nada se ha avanzado en su implementación.
En conclusión, Duque debería aprovechar los 3 años que le quedan del gobierno para ponerse seriamente a cumplir el Acuerdo Agrario de Paz en todos sus componentes más allá del de formalización. Este acuerdo está vigente, es parte de la Constitución y hasta tanto esta no sea reformada, debe cumplirse.
Para ello Duque requiere independizarse del ala radical del Centro Democrático, que tiene claros conflictos de interés en la agenda política de tierras y que lo hacen equivocarse; debe dejar de insistir en la reforma a la ley 160 de 1994, con la cual se quiere derogar la obligación del Estado colombiano de adelantar la reforma agraria; debe fortalecer sus instituciones públicas y presupuesto y avanzar para dejar huella en la historia como el presidente que tuvo la oportunidad de transformar el campo colombiano…. o de lo contrario, pasará a la historia como el presidente que no pudo.
