La historia del contratista estatal: del neoliberalismo de Uribe a las promesas incompletas de Petro En el 2022, existían casi un millón de contratos de prestación de servicios de personas naturales con el Estado. Este reportaje es un mapeo de cómo estos contratos, frecuentemente demandados por enmascarar contratos laborales, se han convertido en una herramienta común para las entidades estatales colombianas, y sobre qué tan difícil es su desaparición.
En el 2022, existían casi un millón de contratos de prestación de servicios de personas naturales con el Estado. Este reportaje es un mapeo de cómo estos contratos, frecuentemente demandados por enmascarar contratos laborales, se han convertido en una herramienta común para las entidades estatales colombianas, y sobre qué tan difícil es su desaparición.

“El Estado es el mayor violador de los derechos laborales, pero a su vez nos exige a los particulares cumplir la legislación laboral es una paradoja bien interesante” dice Juliana Morad Acero, abogada laboralista, sobre el mal uso del contrato de prestación de servicios en Colombia.
Para entender esta paradoja hay que echar un poco de reversa y mirar las leyes detrás del contrato laboral y del de prestación de servicios.
Desde 1950, un contrato laboral implica que una persona natural se subordine personalmente al empleador, y que este último pueda dar “órdenes, en cualquier momento, en cuanto al modo, tiempo o cantidad de trabajo, e imponerle reglamentos”. Esta subordinación implica unas ventajas, ya que la paga incluye prestaciones, como cesantías, primas o vacaciones.
Desde 1993 el contrato de prestación de servicios implica un vínculo no laboral, temporal, excepcional, donde el contratista tiene autonomía, usa sus recursos y paga sus prestaciones; en dos palabras: sin subordinación. En el Estado, se reserva para tareas que no tienen que ver con la misionalidad de la institución.
Veamos un ejemplo: imagínese que una oficina del Ministerio de Educación en una zona rural tiene más goteras que un rayador de quesos. Arreglar goteras no es oficio del Ministerio de Educación, por lo cual buscan a Don Julio, un obrero experto en techos, para que haga este arreglo (es un trabajo excepcional) el cual sólo tomará un par de meses (temporal). El encargado del Ministerio puede supervisar la ejecución y el cumplimiento, pero no impartir órdenes directas sobre el cómo, cuándo y dónde de la ejecución, más allá de lo pactado contractualmente (autonomía). Además, Don Julio lleva sus propia escalera, baldes, overol, para hacer su trabajo (medios propios), y paga su prestaciones.
Pero si el Ministerio pusiera a Don Julio a llevar la contabilidad de la oficina, o a dirigir las comunicaciones (tareas permanentes) y le dieran órdenes y le pidieran horario (subordinación), pues lo debido sería pactar un contrato laboral. Pero en Colombia muchas veces, en gran cantidad de entidades, estas labores las cubren con contratos de prestación de servicios, y ese incumplimiento es ilegal.
Nada más en el 2022, existían 6.667 procesos activos de demandas al Estado por contratos de prestación de servicios, pues se argumentaba que en realidad tenían las características de un contrato laboral. Las pretensiones de estas demandas ascendían a $1,02 billones de pesos. “El problema no es la ley de contratos de prestación de servicios, sino el abuso de la misma, convirtiendo la excepción en la regla general”, explica Jairo Villegas, especialista en Derecho Laboral Administrativo, quien ha estudiado a fondo el fenómeno de estos contratos en Colombia.
¿Por qué pasa esto? Hay dos razones, una histórica, otra basada en el poder.
Un Estado neoliberal sale barato para quienes lo dirigen, pero caro para quienes lo trabajan
La incertidumbre del contratista estatal para que le renueven su contrato

Los primeros meses del año siempre son difíciles para los contratistas estatales. Siempre en vilo de que les digan si seguirán trabajando con su entidad o no. Recogimos testimonios de esa espera.
Click acá para verÁlvaro Uribe Velez llegó al poder promoviendo la austeridad administrativa y la reducción burocrática. Así nace en el 2002 el programa «Renovación de la Administración Pública» de su gobierno, el cual buscaba la “sostenibilidad financiera de la Nación”. El resultado: 465 entidades fueron reformadas y se ordenó la supresión de 49 instituciones. La Empresa Nacional de Telecomunicaciones (TELECOM) se suprimió en el 2003, por ejemplo.
Al eliminar “29.137 puestos de trabajo, 15% de los 190 mil registrados en agosto de 2002”, se marcó un precedente: expandir las plantas (contratar laboralmente) no era deseable ni fácil de justificar en medio de una época de cierres y reducciones.
Pero el Estado seguía requiriendo cumplir los objetivos de los gobernantes, y la mirada giró lentamente hacia una figura: el contrato de prestación de servicios, menos vinculante y más barato. Una terminación injustificada de un contrato laboral antes de su término cuesta. Pero con un contrato de prestación basta con no renovar.
“Llegó el fenómeno neoliberal de reducción del tamaño del Estado, de privatización del Estado, de reducción de los gastos de funcionamiento del Estado… Ahí arrancó todo”, dice Villegas.
Dentro de esta lógica neoliberal, “el mundo es un gran supermercado, todo está lleno de mercancías, incluyendo lo laboral, incluyendo el trabajo. Siendo así, el Estado no debe intervenir ni debe proteger a todos los actores. La única ley que se debe aplicar es la ley de la oferta y la demanda”.
Esta relación se formaliza con una ley particularmente ilustrativa del 2007. Desde entonces, se empieza a permitir que la contratación por prestación de servicios personales sea “directa, sin licitación pública, sin concurso, a discreción de la Entidad”(pág. 59) afirma Villegas en un libro al respecto. En detalle, esto se llama selección abreviada: las entidades pueden elegir con mayor brevedad e independencia sus contratistas.
Villegas explica que estos incentivos causan el aumento de contratación por prestación de servicios, pero sin una vigilancia constante del cumplimiento de sus debidas características. Según él, este fenómeno tiene un nombre: el neolaboralismo. Esta variación semántica del neoliberalismo “predica la igualdad negocial y la libertad de las partes en la relación laboral”.
Pero aunque el papel así lo predique, otra cosa sucede en la realidad. Villegas argumenta que en Colombia, con una “tasa de desempleo de dos dígitos”, un contratista está lejos de tener el mismo poder de negociación que una entidad estatal.
“Es una relación asimétrica, desigual, donde el trabajador simplemente está sometido a adherirse individualmente a las condiciones que le impongan. Porque si se pone a leer la letra pequeña lo van a asumir como un acto de insubordinación. Y le dicen, ‘No, no joda, sálgase, que aquí tengo 10.000 aspirantes detrás de usted que están dispuestos a firmar’. Eso significa regresar al esclavismo sin salario, sin prestaciones, sin estabilidad, sin carrera, sin seguridad social, sin bienestar social, sin capacitación, sin nada” sentencia Villegas.
Contratar barato, despedir fácil, reemplazar fácil
La crítica al neolaboralismo se agrava por otra razón. Morad, la abogada laboralista, afirma que el Estado tiene el monopolio laboral en algunos sectores y territorios, “en donde el único empleador es el Estado. Pues ahí se juega con las nóminas”. Ese juego con las nóminas se refiere al clientelismo, a cambiar votos por contratos.
“Todos lo hemos visto. Hay ejemplos particulares de ‘a mi amigo le ofrecieron un cargo en tal lado y pues a cambio vota por tal persona’”, dice Morad. Villegas afirma que “eso es una fuente inagotable del hampa, porque eso es un delito, para cooptar o privar y sacar beneficios del Estado. Son grupos delictivos de traficantes de empleo para apuntar clientelas electorales”.
Y si bien no siempre se cambian los contratos por votos, los gobernantes y las entidades muchas veces sí aprovechan la libertad que dan los contratos de prestación de servicios para cambiar de contratistas cada vez que hay un cambio de gobierno. Es como un pacto oculto entre ambas partes. “El Estado encuentra flexibilidad en los contratos de prestación de servicios, evitando los procedimientos más rígidos del empleo público” dice Morad.
Los gobiernos que siguieron al de Uribe no aplicaron leyes que modificaron esta tendencia. Aunque la información sobre la cantidad de contratos de prestación año a año es limitada, especialmente para la primera década del 2000, la tendencia es evidentemente creciente. Según La Silla Vacía con datos del Sigep, en sólo 10 años, entre el 2014 y el 2024, la cantidad de personas contratadas por el Estado con prestación de servicios se duplicó.
Durante los gobiernos de Juan Manuel Santos, los decretos relacionados con estos contratos se concentraron en su retención en la fuente, su afiliación en el Sistema de Riesgos Laborales. Un decreto del 2015 sigue dando autonomía a las entidades al permitirles contratar directamente personas naturales con la idoneidad y experiencia necesarias mediante justificación escrita del ordenador del gasto, sin requerir múltiples ofertas.
En el gobierno de Duque, en el 2020, como una medida de urgencia por COVID-19, se decretó una continuidad de los contratos OPS y la percepción de sus honorarios durante el periodo de aislamiento preventivo obligatorio; y otras leyes relacionadas con el trabajo remoto. En ninguno de los gobiernos de ambos presidentes es evidente una voluntad de regulación.
El gobierno de Gustavo Petro parecía consciente del problema.
Promesas y paradojas del gobierno de Petro
“Este gobierno, a quienes votamos por él y tenemos una mirada de izquierda, es la gran frustración en este tema, el gran engaño. Carreta y carreta y más carreta. Y clientelismo venteado”, dice Villegas. Hay dos razones.
Primero: nada más “en los últimos 4 años se incrementaron [los contratos de prestación de servicios con el Estado en las ramas de administración pública, salud y educación] un 44%, pasaron de 503.000 a 723.000”, dice Morad.
Segundo: Gustavo Petro, como candidato y presidente, promulgaba que “el contrato de prestación de servicios debe pasar a la historia”. Su primera Ministra de Trabajo, Gloria Inés Ramirez “advirtió que se eliminarían las llamadas Órdenes de Prestación de Servicios (OPS)”, usadas para vincular personas naturales con contratos de prestación de servicios.
Penélope*, abogada laboralista y contratista estatal actualmente, quien prefiere ocultar su identidad para evitar que no la renueven, afirma que “la rosca que se está moviendo en este gobierno es absurda. No te imaginas. Están nombrando aquí otra vez a sus amigos, a los amigos del jefe de turno, a los recomendados, a los que le hicieron campaña”.
La paradoja es la siguiente: mientras la contratación subía, también se puso en marcha el Plan de Formalización Laboral del Empleo Público. Este tiene como meta principal que “de manera gradual las actividades permanentes y misionales pasen a ser desarrolladas por servidoras y servidores públicos y no por contratistas”. A la fecha de esta publicación, el reporte más reciente del Plan de Formalización afirma que 24.294 empleos fueron “formalizados” al 31 de enero del 2025, lo que representa cerca de un cuarto de la meta de 100.000 pactada con la inauguración del plan.
Suena muy bien, en principio. Con lupa cambia la cosa, porque el plan prioriza las listas de elegibles y a quienes ya tienen un trabajo de planta para las vacantes, pero sólo hasta la última opción habla de “convocatorias públicas basadas en el mérito y la equidad”. Mejor dicho, los contratistas que llevan ya años desempeñando labores dentro de una entidad entran en la última opción de contratación.
Para Penélope*, “no es un proceso de formalización: los de planta están priorizados pero ya están formalizados. Pero por lo menos den la oportunidad a los que tienen cierto tiempo haciendo lo mismo que hacen los de planta con un contrato de prestación de servicios. Están teniendo en cuenta hasta el gato, pero al último que están teniendo en cuenta es el contratista”. En la declaración de la cifra más reciente, no se explica detalladamente qué porcentaje de los nuevos cargos formalizados por el plan fueron ocupados por contratistas previos de las entidades.
El Estado probablemente no admite explícitamente a los contratistas en la lista del plan de formalización porque hacerlo sería admitir que existen contratistas que llevan mucho tiempo haciendo tareas similares a los de planta. Más difícil aún, los contratistas, como hemos visto, son un grupo polimorfo: están los que llegaron con criterios razonables y efectivamente rinden en su labor, pero también los que fueron puestos por clientelismo, muchas veces sin la hoja de vida necesaria.
Reformas con voluntad pero sin apoyo suficiente
En el gobierno de Petro existen dos propuestas más que podrían reducir el mal uso de estos contratos.
La primera: la Reforma Laboral, si bien se enfoca en modificar las normas de los contratos de trabajo, se relaciona con los contratos de prestación de servicios al buscar combatir su uso indebido para encubrir verdaderas relaciones laborales. Por ejemplo, promoviendo el contrato a término indefinido como regla general y estableciendo límites a la contratación temporal o por tercerización para actividades permanentes, la reforma busca indirectamente desincentivar que las entidades recurran a los contratos de prestación para evadir responsabilidades laborales.
La segunda: la Consulta Popular, por su parte, en una de las preguntas propuestas busca que la ciudadanía respalde que el contrato laboral a término indefinido sea la norma general en las relaciones de trabajo. Esto, de aprobarse e implementarse efectivamente, buscaría dar mayor estabilidad a los trabajadores.
Sin embargo, si bien la Reforma Laboral y la Consulta Popular buscan desincentivar la contratación por prestación de servicios, la Reforma Laboral sólo aplica a los contratos privados, y la Consulta Popular no especifica si también aplica a los contratos de Función Pública. La precarización de los contratistas del Estado sigue sin ser atendida.
En medio de la neblina de ambos procesos, es incierto afirmar cualquier cosa, además de que hay una clara puja en su contra. Un proceso homólogo puede explicarnos porque se rechazan las propuestas sobre este contrato.
La lentitud de las leyes tiene nombre: hay quienes quieren seguir ahorrando plata, cambiando equipos, comprando votos
La última propuesta, adelantada por la senadora Angélica Lozano, puede ayudarnos a entender por qué en Colombia los contratistas estatales, quienes muchas veces trabajan para ejecutar proyectos de los gobernantes, son ignorados por los mismos. “Buscamos condiciones dignas de trabajo decente dentro de la realidad de este contrato vigente”, dice la senadora Lozano, sobre el Proyecto de Ley No. 141 de 2024 Senado, el cual busca “evitar el encubrimiento de relaciones laborales bajo la modalidad de contratos de prestación de servicios en el sector público”.
En síntesis, el proyecto introduce garantías para los contratistas, como la inclusión obligatoria de cláusulas penales a su favor por retraso en el pago de honorarios, garantía de no terminación anticipada del contrato a personas en situación de debilidad manifiesta por salud, embarazo o periodo de licencia de maternidad/paternidad, reconocer 12 días hábiles de descanso remunerado por año de servicio, entre otros. Es una forma de reducir los excesivos ahorros de las entidades cuando contratan por prestación de servicios, lo que incentivaría una contratación más justa.
Para Villegas es insuficiente: “ella lo que hace es como un gesto de caridad cristiana de decir, ‘pobrecito los contratistas, sigan siendo contratistas, pero mire, yo les voy a colaborar y les voy a dar unas cositas. Yo diría que es un maquillaje, pero de fondo, olvídese. Ahí no hay nada de fondo”. Morad lo toma como un punto medio más ágil que los proyectos del gobierno: “es una manera de atenuar un daño que es muy difícil de controlar. Yo creo que puede ser positivo porque puede generar costos adicionales que desincentiven el mal uso mucho más rápido que las medidas de Gustavo Petro”. Y a pesar de la esperada agilidad, no se ha materializado.
La senadora Lozano revela lo que quizás empantana todas las apuestas actuales: “un tipo [refiriéndose a un colega] me dijo una vez: ‘mira, Angélica, esto es lo único donde podemos ubicar amigos, entonces no nos los puedes quitar’. No lo quiero generalizar, de hecho hizo una frase horrible, dijo ‘la gente está comiendo mierda y usted se la quiere quitar’. Fue bastante grotesco”. Lozano se refiere a que existen otros políticos que no quieren perder los ahorros y las capacidades de contratación que los contratos de prestación de servicios ofrecen. Es, según los comentarios, lo que mantiene “amigos” entre partidos opuestos: pagar poco a los contratistas y poder poner y quitar contratistas a complacencia.
Basta decir que es la quinta vez que la senadora radica este proyecto para mostrar que hay poco interés político en reconocer la incertidumbre de los contratistas. “Logramos hace unos años que se aprobara en comisión séptima de cámara, pero tomaron el pelo para agendarlo mucho, dieron largas y cuando por fin lo agendaron, incluso lo aprobaron, fue ya cuando sabían que se iba a hundir porque un proyecto de ley si no tiene trámite en 1 año se muere, se hunde”.
Lozano esperaba que en el gobierno de Petro fuera diferente, “pero siempre estuvo bloqueado por los otros proyectos de la agenda. Siempre fueron priorizados, y ahora no voy a decir que es culpa de la reforma a la salud o la pensional, pero fue relegado y eso también revela el interés real”. El neolaboralismo, en síntesis, beneficia a los que deciden, mientras castiga con la incertidumbre a quienes contrata.
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Nota del editor: el texto original no especificaba que la reforma laboral solo se concentra en los contratos privados, y que la consulta popular no especifica si también se concentra en los contratistas administrativos en la Función Pública o los empleados públicos. Lo aclaramos en el capítulo «Reformas con voluntad pero sin apoyo suficiente».