[Esta nota se publicó originalmente en Pacifista]
Un año y ocho meses después de la firma del Acuerdo de Paz entre el Gobierno y la guerrilla de las Farc, la implementación de los puntos acordados está cumpliéndose, aunque con algunos retrasos. El Centro de Investigación y Educación Popular (Cinep) y el Centro de Recursos para Análisis de Conflictos (Cerac) presentaron esta semana un informe conjunto sobre los avances en la implementación de los seis puntos del Acuerdo Final, analizando en detalle las leyes que se han expedido y otros temas sensibles, como la reincorporación de excombatientes.
Reforma rural
“Con avances pero sin el cumplimiento en el plazo establecido”, así calificaron las dos organizaciones los avances en el primer punto del Acuerdo: la reforma rural integral. “Solo una ley, la de innovación agropecuaria, fue aprobada por el Congreso; otras de gran importancia como la del Catastro Multipropósito no surtió todo el trámite legislativo y otras más, entre ellas la propia ley de tierras, que debe modificar la legislación vigente en la materia (Ley 160 de 1994) no ha sido aún presentada al Congreso”, señala el documento.
En relación a los Programas de Desarrollo con Enfoque Territorial (PDET), las organizaciones encontraron que existe un retraso del 40 % en el cronograma propuesto. El futuro de estos programas, en los que han participado más de 250.000 personas, dependerá del Gobierno entrante. “La conclusión de la ruta propuesta por la Agencia de Renovación de Territorio, así como la garantía de financiación de los distintos componentes de los Planes de Acción, definirán en buena parte el rumbo que tome este punto que concreta la Reforma Rural Integral en algunos de los municipios más afectados por el conflicto y con bajo grado de desarrollo económico y social”, dice el estudio.
Para que la reforma rural pueda ser realidad en un plazo de 15 años, el Cinep y el Cerac argumentan que, como primera medida, es clave que se cumpla con los planes de electrificación rural, viviendas, medidas educativas, empleo público, salud y educación. También, agregan, es importante que en el futuro se fortalezcan los enfoques étnicos y de género. En el primer caso, el Gobierno debe garantizar la consulta previa para las comunidades afrodescendientes e indígenas. En relación a los casos de género, hacen falta “medidas afirmativas que busquen garantizar el efecto deseado” de las normas.
Participación política
Más allá de la creación de un partido político para la antigua guerrilla de las Farc —el cual es un logro indiscutible— a los investigadores les preocupa que se esté obstruyendo la participación política para los líderes sociales. “Al margen del debate sobre las cifras, todos los conteos señalan que este tipo de violencia [contra líderes] continúa y se ha agravado especialmente durante el primer mes de 2018. Una tendencia que de continuar comprometería la implementación del acuerdo en su conjunto”. Este panorama puede ser aún más oscuro si se tiene en cuenta que no se ha aprobado la ley de garantías para la promoción de la participación ciudadana, y el ejercicio del derecho a la movilización y protesta social.
Frente a las medidas para promover una mayor participación política con diversos sectores, incluyendo la población más vulnerable, el informe llama la atención sobre “el hundimiento de la reforma política y el limbo jurídico en el que actualmente se encuentran las Circunscripciones Transitorias Especiales de Paz. La reforma política que el Gobierno presentó en mayo de 2017 y que buscaba introducir ajustes importantes a nivel electoral y del régimen de partidos políticos fue objeto de modificaciones por parte de quienes se oponían al proyecto inicial en el Congreso, a tal punto que terminó siendo más conveniente que se archivara”.
En síntesis, dice el informe, “persisten desafíos fundamentales en el corto plazo relacionados con la eliminación de la violencia en contra de líderes sociales y miembros del nuevo partido de la Farc y con el cumplimiento de medidas fundamentales como son las Circunscripciones Especiales Transitorias de Paz”.
Fin del conflicto
Este es quizás uno de los puntos más esperanzadores por el éxito en su cumplimiento. El informe señala que “el cese bilateral y definitivo que se acordó con la guerrilla de las Farc constituye un hito histórico: fue el primero con esa guerrilla y ha sido el único con un mecanismo de monitoreo y verificación de la Organización de las Naciones Unidas. Cabe recordar que en procesos de paz anteriores con esta guerrilla se había llegado a treguas temporales, con mecanismos débiles de verificación y con poca capacidad de hacer seguimiento al cumplimiento de los compromisos. El cese el fuego contribuyó al ahorro de vidas perdidas por el conflicto armado, teniendo en cuenta la tendencia que llevaba en años anteriores”.
Otro hecho histórico: un total de 14.178 exintegrantes de las Farc aceptaron unirse al proceso de paz. Del total, 12.167 fueron acreditados por el Gobierno y ya iniciaron su tránsito a la vida civil. Las organizaciones rescatan durante el proceso de dejación de armas también fue exitoso, pues la proporción de armas entregadas por combatiente (1,04) fue más alta de la que se esperaba. “Posterior a su proceso de dejación de armas, permitieron que se conformara el partido Fuerza Alternativa Revolucionaria del Común (Farc), con la respectiva personería jurídica. Con esto, el partido pudo inscribir candidatos para participar en las elecciones al Congreso y Presidencia”.
En esta materia de reincorporación hay otros avances: en salud, 10.836 excombatientes fueron afiliados al sistema general de salud. En los Espacios Territoriales de Capacitación y Reincorporación (ETCR), se realizaron 11.529 atenciones en salud. Sin embargo, Cinep y Cerac, hicieron un llamado para que se cumplan las “garantías de seguridad contempladas en el Acuerdo” para los excombatientes. “El objetivo de estos compromisos es fortalecer la política criminal sectorizada contra las organizaciones sucesoras del paramilitarismo así como las organizaciones criminales que atenten contra las personas que participen en la implementación de los acuerdos y la construcción de la paz”.
Solución al problema de las drogas ilícitas
En mayo de 2017, el Gobierno Nacional creó, vía decreto, el Programa Nacional Integral de Sustitución de cultivos de uso ilícito (PNIS). Según el Gobierno Nacional, al corte 31 de enero de 2018, el PNIS estaba desarrollándose en 2.490 veredas de 85 municipios en 15 departamentos, con la vinculación de 54.576 familias. Si bien es cierto que se han adelantado procesos de erradicación y sustitución, el informe señala que “persisten factores de riesgo que pueden afectar las condiciones de seguridad de los territorios donde está implementándose el programa de sustitución, como las disputas por la apropiación de las rentas ilegales por parte de grupos de conflicto y/o grupos de crimen organizado, lo que, en términos de seguridad, representa uno de los mayores riesgos para las comunidades en territorios afectados por cultivos de uso ilícito”.
Otro punto a tener en cuenta es que el Estado no ha cumplido con el compromiso de ejecutar programas de prevención al consumo de drogas. Esto pese a que el gobierno señaló que “la política frente al consumo de drogas ilícitas debe ser una prioridad y una política de estado que requiere, entre otros, el fortalecimiento de las capacidades tanto nacionales como territoriales, en el marco del sistema de protección social, y la disposición correspondiente de recursos”. Además, dice el estudio, se necesitan mayores esfuerzos en materia de política criminal, lo que implica fortalecer instancias judiciales e identificar los eslabones de la cadena del narcotráfico.
Sistema Integral de Verdad, Justicia, Reparación y Garantías de no Repetición
Una de las entidades que es clave en este sistema es la Unidad de Búsqueda de Personas dadas por Desaparecidas. El informe señala, con preocupación, que la Unidad quedó “adscrita como una entidad perteneciente al sector Justicia y no de alto nivel con carácter excepcional como era lo indicado en Acuerdo Final”. Por otro lado, “se están presentado retrasos para su puesta en marcha debido al surgimiento de diferentes interpretaciones al interior del Estado sobre el diseño de su estructura y su funcionamiento”. Sin un horizonte claro para esta Unidad, está en riesgo la verdad para las víctimas de 82.998 personas que, según el Centro de Memoria Histórica, fueron desaparecidas forzosamente entre 1958 y noviembre de 2017.
Otro punto central es la Jurisdicción Especial para la Paz (JEP), encargada de juzgar a los actores del conflicto. Si bien es cierto que la JEP cumplió siete meses en funcionamiento y ya está investigando casos claves del conflicto como los falsos positivos, a los investigadores del Cinep y el Cerac les preocupan las modificaciones que le hicieron a la JEP en el Congreso, principalmente los siguientes puntos: “La limitación de la autonomía y el alcance de la jurisdicción, la redefinición de condiciones y garantías dentro de la justicia transicional y la restricción para la vinculación de terceros y agentes de Estado civiles a esta jurisdicción. Por ello, se puede afirmar que este compromiso ha iniciado con avances, a tiempo por cuanto alcanzó a ser emitida en el marco del fast-track, pero sin correspondencia respecto a lo acordado”.
A manera de recomendación, las dos organizaciones aseguran que “es importante que en la conformación y reglamentación de las diferentes instancias del Sistema Integral de Justicia y Reparación se atienda el espíritu del Acuerdo Final, se garantice la seguridad jurídica de los procesados y se protejan los derechos de las víctimas”. Que esta petición sea atendida dependerá del gobierno de Iván Duque.
Después del Seminario de Seguimiento a la Implementación de los Acuerdos de Paz, el cual se realizó este martes en el Centro de Memoria, Paz y Reconciliación, hablamos con Jorge Restrepo, director del Cerac, y con Consuelo Corredor, coordinadora de la Secretaría Técnica del Cinep.
¿Qué es lo que más les preocupa de la implementación del Acuerdo?
Consuelo Corredor: El horizonte de implementación del Acuerdo es de 15 años y compromete tres periodos presidenciales. Si uno lo mira en perspectiva, de todo lo que allí está propuesto, el horizonte se nos agranda muchísimo más. También es importante tener en cuenta que en este proceso hubo un periodo electoral. En otros procesos internacionales, las elecciones ocurrieron tres o cuatro años después de la firma del Acuerdo; aquí llevamos 18 meses. Una de las preocupaciones importantes es que la implementación pueda continuar y que se mantengan los compromisos que aún están pendientes.
Jorge Retrepo: El principal riesgo no es tanto el de una contrarreforma por parte del nuevo gobierno, sino el riesgo de un estancamiento en la implementación. Dejar de hacer es más probable como riesgo que lograr revertir lo que está acordado. En segundo lugar, la verificación muestra un cumplimiento completo de lo que fue el cese bilateral y hubo avances tremendamente importantes en la dejación de armas. En términos generales, este es uno de los acuerdos que tiene los compromisos más detallados y sostenidos en el tiempo para proceder a esa descontaminación de armas en el territorio. Si bien ha habido algunos retrasos en lo que tiene que ver con la preparación de la contribución de los excombatientes de las Farc para el desminado, ha habido un curso de implementación que se ha sostenido y que es muy importante que se sostenga de aquí en adelante.
¿Para ustedes falló el gobierno Santos en la implementación?
Consuelo Corredor: Creo que es muy poco útil decir si un gobierno falló o no. Todos los gobiernos tienen déficit, así como tienen logros. Yo creo que el Gobierno sí hubiera podido aprovechar mejor el fast-track, porque era una excepción que le permitía dar pasos importantes en materia de normatividad con más celeridad. Y claro, esta normatividad es un prerrequisito para poder generar nuevas dinámicas en la implementación. Hay otra serie de hechos en los que se tiene una mirada más crítica frente a la implementación, como es el hecho de que los espacios dejados por las Farc no hayan sido copados oportunamente por el Estado. Lo que sucede entonces es que llegan otras fuerzas que se nutren de economías criminales en esos territorios dejados por las Farc. A manera de balance se han dado pasos sumamente importantes pero los retos son enormes. Mujica lo dijo: “Se ha hecho mucho, pero es infinitamente grande lo que falta por hacer”.
Jorge Restrepo: Una falla muy importante fue la arquitectura institucional que se creó para la implementación. Fue una arquitectura demasiado compleja que no consultó las priorizaciones de la implementación, que no tenía unas líneas de control ni de gestión bien definidas y que demoró muchísimo la puesta en marcha de los programas de reincorporación productiva para los excombatientes, así como demoró muchísimo el lanzamiento de los programas de sustitución de cultivos, que no estaban necesariamente listos en su implementación cuando se firmó el Acuerdo. También hay elementos de contexto que hicieron difícil esa implementación. Menciono dos: la seguridad; el Acuerdo está diseñado como si las condiciones de seguridad fueran homogéneamente buenas para implementar el Acuerdo en los territorios, cuando hay condiciones de inseguridad el conflicto armado con el Eln y el crimen organizado que impiden que se implemente el Acuerdo en muchos lugares, como Nariño y Catatumbo. El segundo punto que ha dificultado la implementación son las relaciones clientelistas de poder que han caracterizado la acción del Gobierno en Colombia durante décadas.
¿Sí hubo una reducción de homicidios importantes?
Jorge Restrepo: En términos de verificación no solamente la reducción de la violencia y de las acciones criminales directamente asociadas al conflicto fue completa, sino que además se inició mucho antes de que se terminara la negociación del Acuerdo y esto incidió de manera positiva para que los indicadores de seguridad se redujeran. Sin embargo, en zonas de disputa de grupos de criminalidad organizada no hubo una reducción de violencia. Pero esos son elementos de contexto que no se le pueden atribuir al Acuerdo. Es necesario, en ese sentido, tener en cuenta la dificultad que supone implementar un Acuerdo de Paz cuando aún existen otras formas de violencia— en particular disputas entre organizaciones criminales —. Yo insisto en que el problema de la violencia es un problema focalizado, pero sería interesante que la academia hiciera estudios que respondan a la pregunta de si la implementación marcha de mejor manera en los lugares donde no existen este tipo de disputas.
