Transmilenio, la única entidad encargada del sistema de transporte masivo de Bogotá, está definiendo cuáles serán los pliegos definitivos de la licitación que incorporará aproximadamente 1.400 buses nuevos al Sistema. Estos reemplazarán a buses viejos que debieron cambiarse hace varios años y que terminan su vida útil al final de 2018. Esta licitación, entre otras características técnicas, debe incorporar tecnologías de cero o bajas emisiones de material particulado.

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La Mesa es un lugar donde nos encontramos diferentes ciudadanos con diferentes capacidades técnicas y profesiones. Todos tenemos un propósito común por el que nos movilizamos desde diferentes ámbitos: proteger y mejorar la calidad de aire en Bogotá.

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De acuerdo con la Organización Mundial de la Salud (OMS) la contaminación del aire es el principal riesgo ambiental para la salud en áreas urbanas y el cuarto factor causal de muerte entre todos los riesgos para la salud. Existen diferentes tipos de contaminantes pero el más relevante, por sus consecuencias negativas en salud, es el material particulado. Y este es precisamente el contaminante que, según el Informe del Estado de la Calidad del Aire en Colombia 2011-2015, excede con mayor frecuencia los niveles establecidos por la normativa ambiental en las ciudades colombianas.

El Secretario de Salud de Bogotá, Luis Gonzalo Morales, aseguró –en la rueda de prensa sobre el balance de las observaciones de los prepliegos de la licitación para renovar la flota de Transmilenio– que no se podía demostrar la relación directa entre contaminación del aire proveniente del transporte, muertes y enfermos. Esto es falso. La evidencia entre el aumento en los niveles de material particulado (en sus fracciones respirable y fina) y su incidencia en el incremento de tasas de morbilidad y mortalidad es contundente y en esto se sustentan las normas adoptadas a nivel global sobre niveles de contaminación. Según cifras del Departamento Nacional de  Planeación para el 2015  en Colombia se pueden atribuir más de 10.500 muertes al año sólo a los niveles de contaminación del aire urbano. Un tercio de esas muertes son en Bogotá y, en su gran mayoría, los que se enferman y mueren son niños y adultos mayores. Dado el impacto en salud del material particulado y, debido a los altos niveles de este contaminante, Bogotá priorizó en su plan de descontaminación los esfuerzos en reducir los niveles de material particulado sobre los otros contaminantes locales.

Es un tema de salud pública

En Bogotá, según cifras de la Secretaría Distrital de Ambiente, Transmilenio aporta el 10 % de las emisiones de material particulado del transporte. Esto parece “poco”, pero cuando se tiene en cuenta que, en promedio, son dos millones de viajes al día en el Sistema y que además es el medio de transporte en la ciudad en el que los usuarios permanecen más tiempo, ese 10 % comienza a preocupar. Un estudio reciente demostró que el aire dentro de los buses de la Fase I, que son el 38 % de la flota, sobrepasa los límites de material particulado recomendados por la OMS. Según el mismo estudio la exposición personal de un usuario de Transmilenio es hasta 15 veces mayor a la de una persona que viaja caminando.

Transmilenio siempre ha argumentado que ellos no tienen por qué incentivar nada pues sólo representan el 10 % de toda la masa contaminante de emisiones de material particulado por transporte en la ciudad, pero esto es algo que es muy sencillo de contraargumentar: sí, son el 10 % de todas las emisiones pero no tienen en cuenta la exposición de las personas dentro –la  gente que se sube a los buses y le arde la garganta, se le escurren las lágrimas y comienzan a toser por los altos niveles de contaminación que hay dentro del bus– y alrededor de la flota (en las estaciones, andenes, los ciclistas, incluso en otros carros que transiten cerca). No es correcto que Transmilenio diga que su contribución en emisiones es equivalente a su contribución en exposición personal, y son justamente estas últimas las que se están viendo correlacionadas con temas de salud pública.

Además, esta situación es una clara vulneración de los derechos fundamentales a la salud y a la vida de las personas que usan Transmilenio todos los días, que son las que están más expuestas, pues se mueren y se enferman a causa de la exposición personal a las emisiones de material particulado.  Y es por esto que se puede afirmar contundentemente que el tema de la calidad del aire y de las tecnologías que deben de utilizar los buses no solo es un tema de salud pública.

¿En qué va la licitación?

En este momento estamos en la fase de prepliegos, esto quiere decir que aún no se ha abierto la licitación y no hay pliegos definitivos para la misma.  Sin embargo, es importante estar informados sobre estos documentos para saber lo que preliminarmente Transmilenio está solicitando para la nueva Flota de Buses.

En el proyecto de licitación, Transmilenio otorga un puntaje a las propuestas con base en tres criterios, que máximo suman 1.000 puntos: Industria Nacional, Oferta Técnica y Oferta Económica. El primero hace referencia a que el oferente sea una sociedad colombiana o contrate trabajadores colombianos, por ello se les darán 100 puntos (10 %). En el segundo se evaltúan las especificaciones técnicas de los buses y, por lo tanto, es el más relevante en el tema de calidad del aire, pues es donde se califican las tecnologías utilizadas por los buses. Al respecto, Transmilenio está solicitando como mínimo que la flota de buses cumpla con un estándar Euro V, es decir solo los buses que cumplan con ésto son los que entrarán a participar en la licitación. El puntaje máximo para este criterio es de 200 puntos (20 %), los cuales se dividen en: hasta 150 puntos que se otorgarán dependiendo de la cantidad de buses que acrediten que han tenido una operación exitosa, y hasta 50 puntos por presentar una oferta de buses con tecnología Euro VI o superior (gas natural, eléctrico, diésel y/o híbrido). Por último, la Oferta Técnica equivale a 700 puntos (70 %) y es donde se evalúa cuánto le cuesta a Transmilenio la prestación del servicio por parte del oferente.

Al ver las propuestas de los prepliegos, como MeCAB no encontramos que haya ni una obligación para que la tecnología sea limpia, ni un incentivo real para que los proponentes incluyan estas tecnologías. Por ello, se presentaron dos observaciones en términos de calidad del aire y tecnologías limpias. En un primer grupo de observaciones realizamos  tres solicitudes, de las cuales la principal fue que se estableciera un porcentaje obligatorio de buses con tecnologías  limpias, esto quiere decir buses eléctricos, a gas natural o a diésel con sistemas de control de emisiones. La segunda fue que se le subiera los puntos a la oferta que presente tecnología Euro VI o superior, pues es un porcentaje muy pequeño— representa solo el 5 % de los puntos posibles— en comparación a la oferta económica. La tercera solicitud que hicimos a los prepliegos tiene que ver con que Transmilenio, sí o sí, debe tener una veeduría que haga una revisión de las emisiones de los buses. En ninguna parte de los prepliegos aparece esto. Lo que va a hacer Transmilenio es revisar que los buses tengan un certificado del fabricante que dice si la tecnología es la correspondiente al estándar exigido. Pero la preocupación desde la MeCAB es que en Europa y Estados Unidos, en donde existe capacidad de verificación, compañías como Volkswagen certificaron miles de vehículos que, cuando entraron en operación real, se demostró que no cumplían con los estándares de emisión. Así, nos preguntamo: ¿será que los nuevos buses sí van a cumplir con la misión de reducir en un 87 % las emisiones de material particulado?

Las respuestas de Transmilenio

A este primer grupo de observaciones Transmilenio nos respondió, en una reunión que organizaron para hablar con la MeCAB, que ellos no pueden imponer una obligación mínima de tecnologías limpias. Su argumento se basa en que este tipo de tecnologías no están completamente probadas en operación. Es decir, no hay un nivel alto de confiabilidad. Si eventualmente estos buses no llegaran a funcionar, los concesionarios le exigirán a Transmilenio asumir ese error por haberlos obligado a usar tecnologías nuevas. Transmilenio lo que quiere es cerrar su hueco fiscal y por esto desde una perspectiva de contratación estatal, hasta cierto punto tienen razón: si la entidad le pone una obligación a un concesionario y por alguna razón se dañan los buses, el concesionario puede argumentar que no tuvo la libertad para elegir los buses y ponderar los riesgos financieros que podrían tener. Básicamente se están tirando la pelota entre Transmilenio —que no quiere gastar plata— y algunos concesionarios —que no se quieren arriesgar a utilizar nuevas tecnologías.

Por otro lado, Transmilenio asegura que subir los puntos ambientales es subir la tarifa porque por ejemplo: si yo ya sé que me puedo ganar los 50 puntos con la oferta técnica porque voy a ofertar todos los buses a gas, lo que hace que los buses sean más baratos para comprar y operar, pues automáticamente puedo aumentar el valor a la oferta económica sin miedo a perder puntos porque ya los gané ofreciendo tecnologías limpias.  

Por último, Transmilenio, aún cuando sabe que los pliegos de la licitación determinan la contratación, está dejando que el mismo mercado actúe: creen que los oferentes están tomando la decisión correcta y que, debido a las mismas dinámicas del mercado, optan por tecnologías más limpias.

Esto tiene que ver con cinco incentivos: primero que el gremio de gas natural está ofreciendo un incentivo económico en la adquisición de la flota a gas. Entonces, Transmilenio dice que si ya hay incentivos de la empresa privada, por qué ellos tienen que darle más puntos. Lo segundo es que, según cuentas propias de Transmilenio, esta licitación va a ser muy reñida y al final los puntos que desempatarán serán los 50 puntos, o sea que sí son significativos en la decisión. El tercero es que si llegan a quedar empatados, el criterio de desempate es que gana el que tenga más tecnologías limpias. El cuarto es que se sabe que tecnologías como gas natural y electricidad tienen mayores costos en la adquisición de la flota pero beneficios en la operación, así que Transmilenio expone que es probable que entren nuevas tecnologías en las ofertas. Y hay un quinto argumento que tiene que ver con el hecho de que Transmilenio sea el hito a nivel mundial en sistemas BRT (Bus Rapid Transit). Si acá en Bogotá se toma la decisión de que todos los buses sean de bajas emisiones, esto permitirá aprender de las tecnologías y funcionará como modelo para replicar en otras ciudades de Colombia y en varios sistemas de transporte similares en el mundo. Entonces, ¿para qué incentivarlos más desde el puntaje de la licitación si los mismos privados ya están incentivando? Sin embargo, hay mucho miedo al cambio de tecnología debido a la confiabilidad de la misma, por lo que es necesario un empujón del Distrito para promover la entrada de mejores tecnologías.

Transmilenio nos miente y se miente a sí mismo

La calidad del combustible Diésel requerido para que los buses que lo usan cumplan con estándar Euro V o Euro VI es la misma. Transmilenio está usando como excusa que no tenemos el Diésel para operar Euro VI, pero nadie ha dicho nada sobre la Euro V y es exactamente el mismo problema. Por eso es que es tan importante la verificación, si hay verificación de las emisiones y no hay el Diésel necesario para operar, entonces las flotas tendrían que entrar, sí o sí, con nuevas tecnologías para cumplir los estándares de emisión pedidos en los pliegos.

Sobre esto se enfocó nuestro segundo grupo de observaciones a los prepliegos. Lo que les propusimos es que restrinja la licitación para buses Diésel con estándar Euro Vl. Transmilenio se está mintiendo a sí mismo: no van a poder cumplir con el estándar de emisiones porque el Diésel que tenemos en Bogotá no cumple con las características. Uno puede comprar un bus Euro V, pero si le pone un combustible que no es apropiado, el bus podrá funcionar, pero ambientalmente la tecnología no cumplirá el estándar para el que fue diseñado. Una de las propuestas que hacemos es evaluar de manera rigurosa la opción de devolverse a Euro IV, que son los buses más nuevos que tiene la flota ahora, y que sabemos que cumplen bien la norma ambiental para la cual fueron diseñados.

Transmilenio pide Euro V porque  el Decreto 477 del 2013 dice que debe haber un ascenso tecnológico y que las nuevas fases deben adoptarlo. Y en una respuesta a nuestras observaciones, en esa reunión donde nos abrieron un espacio, reconocieron que ellos saben que el Diésel que se produce en el país no es el adecuado, pero que aun así este tipo de tecnología tiene otras ventajas diferentes a las ambientales. Entre esas mencionaron que este tipo de buses consume menos combustible. No sabemos de dónde sacan esas conclusiones y, además, no es lógico que si uno quiere un bus que consuma menos combustible, entonces compre uno que es mejor ambientalmente y no uno que “de pronto consume menos”.

Y acá volvemos al tema de salud pública, de la exposición personal y del material particulado que es el que más nos preocupa como Mesa Ciudadana. Para la flota a Diésel el estándar Euro IV se cumple con el uso de filtros de partículas, pero para cumplir Euro V, dado que se parte del hecho de tener combustible de mejor calidad, lo común es usar otro tipo de sistemas de control de emisiones para lograr el nivel requerido de los contaminantes. El problema acá es que no hay evidencia para demostrar que un bus Euro V funciona para disminuir la emisión de partículas con el uso de un combustible de menor calidad.

Si Transmilenio en verdad quiere cumplir la norma, tiene que saber que ningún oferente de buses con Diésel podrá cumplirla. El problema, o la salvada de campana de Transmilenio, es que no hay un esquema de verificación establecido y un bus fabricado como Euro V, que no cumpla los niveles de emisiones del estándar Euro V, podría entrar.

Esta concesión es de 12 años y lo que necesitamos todos los actores es tener información clara en términos de restricciones, tiempos y normas. Si todos manejaremos la misma información sabríamos qué es viable y qué no. El resultado de esta desarticulación de información es que no hay precisión técnica y se diluye el debate en especulaciones. Hasta el mismo Alcalde Peñalosa afirma que buses Diésel Euro V es lo mejor que podemos tener.

Nunca habíamos tenido la oportunidad de reemplazar tantos buses al tiempo con una sola decisión. Además, este sistema de buses articulados (BRT) en Bogotá ha sido ejemplo para implementar este tipo de transporte en otras ciudades y si la Bogotá quiere seguir siendo líder en este tema es muy importante que, además de pensar en la eficiencia de la operación –en términos de pasajeros que mueve–, se piense en la calidad de ese servicio y el impacto de toda la ciudad.

Bogotá tiene que cambiar 1.162 buses de la flota de Transmilenio, los cuales serán reemplazados por cerca de 1.400 buses nuevos. Estos tienen que estar, sí o sí, rodando por Bogotá a comienzo de 2019. Después de que cumplan con 1,5 millones de kilómetros recorridos, nadie va a responder por los daños que causen o que le causen a estos buses. Se calcula que este plazo se cumple a final de este año.

El momento de cambiar y mejorar es ahora.

[Consulte acá los prepliegos y el anexo técnico de la licitación actualizados al 23 de abril de 2018]

*Daniela García Aguirre. Abogada e ingeniera ambiental coordinadora de la Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública de la Universidad de los Andes.

*María José Hernández González. Abogada y economista. Encargada de la contratación estatal en la Clínica Jurídica de Medio Ambiente y Salud Pública de la Universidad de los Andes.

*Mónica Espinosa. Investigadora de calidad del aire y cambio climático de la Facultad de ingeniería y estudiante de doctorado de la Universidad de los Andes.

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