Ahora que cumple 100 días de gobierno, el presidente Iván Duque ha dicho que su bandera será la equidad. En varios escenarios ha defendido su reforma tributaria, o ley de financiamiento, como quiso llamarla, como un instrumento para corregir las inequidades existentes. Cerosetenta consultó a César Ferrari, profesor de economía de la Universidad Javeriana y co-fundador y miembro del consejo directivo del Observatorio Fiscal Javeriano, para preguntarle qué tanto contribuye esta reforma a generar equidad en uno de los países más desiguales de América Latina. La respuesta es que poco. 

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Tal como ha sido planteada la reforma tributaria, tal y como está ahora, se trata de una reforma basada, como todas las anteriores, en impuestos indirectos: impuestos que no hacen distinción sobre las personas que los pagan. El IVA, un impuesto indirecto, lo pagamos todos; ricos, pobres y clases medias. 

Ahora bien, estos sistemas entran en una paradoja. Aunque los impuestos como el IVA buscan que todo el mundo pague, en realidad las clases más pobres son las que más pagan como proporción de su ingreso. 

Ello ocurre porque cuánto más pobre es la gente, la canasta alimentaria pesa más sobre el total de sus gastos. ¿Por qué? Porque como tienen poca plata, la gastan casi toda en alimentos. Las preferencias de gasto en las clases bajas, medias y altas son distintas y están condicionadas por sus ingresos. Las clases más empobrecidas no gastan dinero en una oferta amplia de productos —los más ricos pueden, por ejemplo, ir al teatro, comprar ropa y zapatos finos, ir a restaurantes. Así, una realidad que parece no ser tan clara para todo el mundo, los ricos pagan menos impuestos IVA con relación al total de sus ingresos. Y es a los pobres a los que más afecta ponerle IVA a los alimentos. Aunque los ricos también van a pagar un precio más alto, eso representa un porcentaje menor dentro de su canasta. Es decir que, relativamente, terminan pagando menos impuestos que todos los demás. 

Para corregir este desbalance, el Gobierno ha dicho que va a devolver una parte del IVA a los más pobres. A los que no les va a devolver, la clase media y los menos pobres, van a quedar en el peor de los mundos: van a pagar más por los alimentos sin ninguna devolución y de esa manera van a acabar consumiendo menos alimentos o menos de otros bienes o servicios. 

Eso no es equitativo. En ninguna parte del mundo los impuestos indirectos lo son. Es una cuestión de entender quiénes son los destinatarios de esos impuestos.

¿Y es posible conocer los efectos de esa propuesta de reforma sobre la economía?

Para explicar los efectos en la economía que tendrá esta reforma tributaria, o cualquier otra, desarrollé un conjunto de ecuaciones para construir un modelo económico que corresponde al tipo conocido como “modelo de equilibrio general computable (MEGC)”.  Es un modelo complejo construido para la economía colombiana que proyecta hasta el año 2020, y que considera 35 sectores de bienes y servicios.

El modelo simula el comportamiento de la economía con las tasas que está proponiendo el Gobierno en la Ley de Financiamiento, como el IVA del 18 % a los alimentos, la reducción del impuesto a la renta a las empresas a 33% en 2019 y 32% en 2020, la reimposición del impuesto al patrimonio a las personas naturales, así como la mencionada devolución de parte del IVA. 

El modelo considera también unos supuestos sobre los principales precios internacionales, e instrumentos de política fiscal (impuestos y gastos fiscales desagregados) y de política monetaria, es decir, variables como el precio promedio del petróleo y el carbón, los aranceles a las importaciones, o los diversos tipos de impuestos, por mencionar algunos.  En este modelo, cuando alguna variable cambia, todo se ajusta hasta que se logre un nuevo equilibrio que ocurre cuando las demandas y ofertas para todos y cada uno de los sectores se igualan y el indicador de convergencia se hace cero; es decir que si se cambia un número, todo los resultados del modelo cambian. Por eso se llaman de equilibrio general. 

Los resultados arrojan los precios que se van a pagar por los nuevos impuestos, calcula la inflación, el crecimiento de la economía, la ocupación, los resultados fiscales, entre otras variable. Además, calcula el coeficiente de Gini, —el indicador que mide la distribución del ingreso y que va de cero a uno, donde cero indica perfecta distribución del ingreso y uno indica concentración total. Los resultados, como expliqué en otro artículo, muestran que la reforma—incluyendo la devolución a los más pobres de parte de lo pagado en IVA, del orden de 2,6 billones de pesos en 2019 y de 2,7 billones en 2020—, conduciría a un agravamiento de la inequidad existente: en 2019 el GINI después de impuestos pasaría de 0,5 en el escenario base (es decir sin reforma tributaria), a 0,53, y en 2020 de 0,52 a 0,55.

La conclusión es que subir el impuesto a los alimentos empeora la distribución del ingreso, aún si devuelven 2.6 billones de pesos a los más pobres, como ha dicho que hará el Gobierno (sus cálculos son de 2,5 billones). Es apenas lógico: al incrementar el impuesto a los alimentos, los que acaban pagando más en proporción a sus ingresos son las clases medias y populares. 

Valga la aclaración: este modelo no es una bola de cristal ni un juego de adivinanzas, detrás de todo esto hay una teoría económica a partir del cual está construido, que explica cómo funciona y el porque de sus resultados. 

Entonces, ¿por qué los gobiernos insisten en proponer reformas tributarias basadas en impuestos indirectos como el IVA? 

Hay varias razones que lo explican. En cierto modo, es más fácil hacer que las clases medias y populares paguen impuestos, que hacer que los ricos los paguen. En el mundo desarrollado, con instituciones desarrolladas, donde la ley es para todo el mundo, los ricos pagan más impuestos que los pobres y que las clases medias. En Europa o en Estados Unidos, por ejemplo, quienes pagan más impuestos son las personas naturales más adineradas y con mayor patrimonio pues los impuestos son progresivos. Eso quiere decir que los más pobres no pagan nada, la clase media paga poco y los ricos pagan mucho. Además, las principales recaudaciones en los países desarrollados provienen de impuestos directos a las personas naturales, no a las empresas. En Europa y en Estados Unidos las empresas pagan mucho menos impuestos que los que pagan las personas naturales.

Los países en vía de desarrollo, en general, no tienen instituciones tan eficientes y por tanto, no permiten esa situación. Nuestro mundo es exactamente al revés. Por eso, en Colombia, las principales fuentes de recaudo son los impuestos indirectos y los que pagan las empresas. Aquí, las empresas pagan mucho y las personas naturales muy poco. La razón es que es más fácil cobrar esos impuestos a los que tienen poca vocería para evitarlos, que cobrarlos a los que tienen mucha vocería para evitarlos o conseguir algún tipo de reducción. 

Y es que cuando una empresa tiene que pagar impuestos siempre hay la posibilidad de conseguir una exención o una reducción tributaria porque pueden aducir que generan mucho empleo o muchas divisas. Eso pasa en Colombia y en toda América Latina. Por ejemplo, las empresas mineras o los bancos pagan menos impuestos con esa justificación. Esa justificación es muy difícil que la pueda aducir una persona natural: usted no genera nada, su empresa es la que genera. En los países desarrollados, en general, las exenciones son raras, muy puntuales, específicas y debidamente justificadas. No es que no haya lobby. Los hay, y una de sus tareas principales es conseguir que sus patrocinados paguen menos impuestos. Las realidades son las realidades; como dice el dicho: esto no es Dinamarca, es Cundinamarca. 

Como están las cosas hoy, es difícil que esa situación cambie. El gobierno debe tener mucha fuerza política, un bien relativamente escaso. Por ejemplo, pasar su propuesta de imponer el IVA a la canasta familiar pareciera no tener futuro, a juzgar por cómo se han manifestado los voceros de los partidos políticos. 

En realidad, el Presidente no tiene mayorías y así es muy difícil pasar leyes. Lo que se aprecia, además, es que hay poca coordinación entre Gobierno y el partido del gobierno. Uno se pregunta si el Ministro de Hacienda tuvo una coordinación previa con, por lo menos, los líderes de su partido para que no salga a decir una cosa y al otro día todos rechacen su propuesta. Con estas inconsistencias en el discurso, el que queda mal es el Gobierno.

¿Qué pasa con las empresas?

Algo similar pasa con los gremios y los empresarios. Pareciera que el Gobierno es muy cercano a estos sectores por la conformación del gabinete y los respaldos que tuvo en campaña. Pero, ¿hasta dónde va esa relación? Los afectos pueden declararse, pero no necesariamente realizarse. En política son frecuentes las declaraciones de amor eterno, pero tras bambalinas se toman otras decisiones. Las afinidades políticas son circunstanciales y los gremios tienen intereses. 

Esta reforma, como la ha presentado el Gobierno, tiene aspectos positivos y negativos para los empresarios. Positivos como la reducción del impuesto a la renta a las empresas que se propone disminuir de 34.5 a 33 puntos en 2019 y 32 puntos en 2020.  No es gran cosa, es un punto menos, aunque va en el sentido correcto. Se quedaron cortos: en un texto de política fiscal que publicamos entre varios profesores de distintas universidades en la que proponíamos una reforma tributaria estructural, propusimos que se bajara la tasa que pagan las empresas a un 25 %. 

Las empresas deben pagar menos pero los dueños deben pagar más para que efectivamente las empresas retengan esas utilidades, las inviertan y la economía crezca. Así funciona la estructura fiscal en los países desarrollados y a eso es lo que le debe apuntar Colombia. Las economías de mercado funcionan muy bien cuando efectivamente son de mercado y el suelo es parejo para todo el mundo. Es lo que recomiendan organismos internacionales como la OECD a la que pertenece Colombia. 

También es muy positivo que el Gobierno proponga el impuesto al patrimonio del 0.5 % para patrimonios de más de 3 mil millones pesos y del 1% a patrimonios por encima de 5 mil millones. De nuevo, creo que el Gobierno se quedó corto pues lo propone temporalmente, por cuatro años. Hay mucha gente que tiene más de tres mil millones de pesos, es decir 1 millón de dólares aproximadamente. Pudieron haber sido más agresivos, pero es una medida correcta. Quienes deben pagar el impuesto al patrimonio son las personas naturales y no las empresas. Lo contrario es penalizar la acumulación de activos en las empresas y lo que se necesita es que las empresas aumenten su capacidad de producción, crezcan y produzcan más para que contraten más gente. 

Claro para eso tienen que poder vender más. Mejor dicho, hay que resolver también el problema de la competitividad de las empresas que no es tanto una cuestión de impuestos a la renta, sino de la capacidad que tienen para producir a costos menores que los precios a los que pueden vender los bienes y servicios que producen. Eso tiene que ver con tasa de cambio y tasas de interés principalmente. Pero eso es otro tema, igual de complejo que la reforma tributaria.  

En realidad, el país necesita una reforma tributaria estructural. La población va a seguir creciendo y se van a necesitar más recursos. Hoy, Colombia es uno de los países de América Latina con menor recaudación de impuestos, muy por debajo también de los países que hacen parte de la OCDE. El país tiene que aumentar su recaudación tributaria pero esa recaudación debe caer sobre los más adinerados, no sobre las clases medias y populares. 

¿Y la reducción de impuestos a las empresas genera más empleo y mejora la distribución del ingreso?

Se ha dicho que se van a reducir los impuestos a las empresas para que éstas generen más empleo. Que eso ocurra depende de qué hagan las empresas con las mayores utilidades que tendrán si pagan menos impuestos. Depende, en últimas de la estructura tributaria. En la mayor parte de los países desarrollados, las personas pagan impuestos más altos que las empresas, entonces las empresas no tienen incentivos para distribuir utilidades y pagar dividendos elevados. En Colombia y en casi toda América Latina, una vez más, es al revés: las empresas pagan tasas impositivas más altas y las personas muy bajas. Incluso hasta el año 2016, los dividendos ddistribuidos entre los accionistas de las empresas no pagaban impuestos. Ahora pagan una tasa reducida. Así, el incentivo para que la empresa se quede con muchos recursos de las utilidades que generan es muy pequeño. 

¿Qué quiere decir eso? Que si las empresas se quedan con pocos recursos, hacen poca inversión, y si no hacen inversión no expanden su capacidad de producción. Por lo tanto, no pueden producir más, no pueden contratar más gente y no pueden pagar más salarios. Reducir los impuestos para las empresas funciona para producir más empleos siempre y cuando la estructura tributaria sea adecuada en el sentido indicado. De lo contrario, los recursos adicionales que tendrán las empresas sólo se traducirán en más dividendos, las empresas no tendrán incentivos para invertir. 

Reducir los impuestos a las empresas tampoco es per sé una medida para reducir la inequidad. Ésta se calcula sobre las personas y no sobre las empresas. Y si las personas siguen recibiendo los mismos dividendos, y más aún, si las personas reciben más dividendos porque sus empresas pagan menos impuestos y, por tanto, sus utilidades son mayores, la inequidad también será mayor. 

¿Y cómo se puede cambiar?

En últimas, el problema tributario no es un problema de especialistas ni congresistas, es un problema ciudadano. Son los ciudadanos los que al final pagan los impuestos. La revolución en Estados Unidos se inició cuando el parlamento británico quiso imponer a las colonias unos impuestos de manera inconsulta y las colonias se rebelaron. Los colonos asaltaron un buque que estaba atracado en el puerto de Boston con cargamentos de té y los colonos echaron el té al agua. Eso se conoce como el Tea Party. Fue una rebelión contra la imposición inconsulta de los impuestos. Su grito, su frase principal, era que no hay impuestos sin representación, “No taxation without representation”. 

No estoy diciendo que estemos en una situación similar pero los ciudadanos tienen que hacerse sentir. A partir de información ilustrada, tienen que tomar una posición en favor de sus intereses. En una sociedad democrática, como la colombiana, esos intereses deben canalizarse a través del Congreso. Es la razón que explica por qué los congresistas están reaccionando en contra del IVA a la canasta básica. Están sintiendo la presión popular. Si a la población le importara un comino este tema, los congresistas no moverían un dedo. Pero hoy se dan cuenta –sobre todo con miras a las elecciones regionales el próximo año– que no pueden apartarse de lo que sus representados les están pidiendo. 

Por eso en el Observatorio Fiscal de la Universidad Javeriana vamos a poner en línea el modelo del cual hablábamos para que los ciudadanos puedan inventarse su propia versión de la reforma tributaria y se la puedan exigir a su congresista. Eso es hacer democracia. 

El presidente Duque ha dicho que si ponemos todos, gana Colombia. La pregunta es quién y cuánto tenemos que poner. Si todos ponemos proporcionalmente a lo que tenemos, en términos de patrimonio y de ingreso, claro que gana Colombia. El gobierno tendría más recursos y con ellos podría resolver la insuficiencia de infraestructura y mejorar la calidad de la educación y la salud que el país reclama. Así es como ganaría Colombia. 

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